2015年11月20日，第七屆法治湖北論壇在武漢召開。論壇主題為“領(lǐng)導(dǎo)干部與法治建設(shè)問題研究”。論壇圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的基礎(chǔ)理論、領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的基本內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的問題與對策、領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的保障機(jī)制等議題展開，涉及范圍廣泛，研究問題較為深入，有很強(qiáng)的理論價值和實際指導(dǎo)意義。現(xiàn)將論壇的主要觀點(diǎn)綜述如下：

　　一、領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的基礎(chǔ)理論

　　領(lǐng)導(dǎo)干部在法治建設(shè)中的角色定位、關(guān)鍵作用以及領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的價值內(nèi)核等問題，是關(guān)涉領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)。

　　學(xué)者許道恒等認(rèn)為，由于領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊社會角色定位，在法治建設(shè)領(lǐng)域具有獨(dú)特的作用，厘清這一定位與作用，對于發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)鍵作用具有重要的導(dǎo)向意義。宏觀層面，領(lǐng)導(dǎo)干部是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)法的價值的核心力量，在解決法治建設(shè)問題及推動法的價值實現(xiàn)進(jìn)程中具有核心地位，在推動依憲治國、建設(shè)法治體系以及將執(zhí)政黨的意志轉(zhuǎn)化為法律制度，起著直接而首要的作用。微觀層面，領(lǐng)導(dǎo)干部是解決實際法治問題的主導(dǎo)力量，領(lǐng)導(dǎo)干部處于各級國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心層，直接參與立法、行政、司法等國家權(quán)力運(yùn)行及國家治理的重要環(huán)節(jié)，通過表率作用，直接影響公民法律意識和法治觀念的提高。

　　針對領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的價值內(nèi)核問題，專家馬忠泉等指出，考究古今中外歷史制度文明，法治社會的建設(shè)是一個法治、德治與正義之治的綜合治理體系和能力的建設(shè)過程?，F(xiàn)代國家的治理只強(qiáng)調(diào)純粹的法治是不夠的，它離不開道德的治理，道德是法律的粘合劑，也是法律的催化劑，沒有道德的法治是無靈魂的法治，也注定是無效的法治。進(jìn)而提出，當(dāng)下的法治治理，尤其是作為“關(guān)鍵少數(shù)”的“官員”治理，應(yīng)該在法治能力建設(shè)中融入道德治理、正義治理的文明元素，要明確國家和社會治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)公平正義，重塑國家道德，明確“公正無私”是為官的根本要求，回歸官員美德。還有學(xué)者指出，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維是指以法治理念、法治價值和法治精神為導(dǎo)向，運(yùn)用法律原則、規(guī)則、邏輯和方法觀察、思考和處理問題的思維過程，其要點(diǎn)是合法性，公平正義是價值取向，權(quán)利義務(wù)是線索。

　　領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的制度環(huán)境、任務(wù)和原則是專家學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注的重要問題，有學(xué)者以近十年全國人大常委會及“一府兩院”工作報告為文本參照，分析近十年中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式的變化，指出了當(dāng)前立法、執(zhí)法、司法等總體趨好的制度環(huán)境。同時提出，雖然不同時期黨的執(zhí)政任務(wù)不同，但領(lǐng)導(dǎo)干部主導(dǎo)并參與法治建設(shè)的主體任務(wù)和基本原則不能恣意變動，包括堅持并不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、立法的科學(xué)化和民主化、執(zhí)法權(quán)責(zé)一致性、司法公正、公開、效率等基本制度，并在堅持基本制度的的同時，加強(qiáng)這些制度價值對自我價值的塑造。

　　二、領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的基本內(nèi)容

　　領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和方式是領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的基本內(nèi)容，是指引、評價、衡量領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的重要依據(jù)。

　　學(xué)者譚艷軍等認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)囊括了思維和方式的全部范疇，提出領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)包括培育法治信仰、強(qiáng)化法治理念、掌握法律知識、增強(qiáng)法治能力、認(rèn)真對待監(jiān)督和改善法治環(huán)境等內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部提升法治素養(yǎng)要自覺接受法律監(jiān)督以及依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生的黨紀(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督等，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則約束和規(guī)范自身的行為，并主動參與改善法治環(huán)境中。也有學(xué)者認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維包含正思維和逆思維，正思維包含憲治思維、依法行政思維、依法管理思維、依法決策思維、自覺接受監(jiān)督思維，逆思維包含特權(quán)思維、人治思維、工具思維等;法治方式則是法治正思維的外化形式。

　　學(xué)者劉璐璐等提出，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和方式主要有三大維度，基本覆蓋了其主要內(nèi)容，一是從認(rèn)識的維度看，法治思維和方式倡導(dǎo)理性之治，領(lǐng)導(dǎo)干部在想問題、作決策、辦事情時，牢記自己的法定職權(quán)，遵循法律規(guī)則和法律程序，接受法律監(jiān)督，承擔(dān)法律責(zé)任，按照法律要求做出判斷和抉擇。二是從實踐的維度看，法治思維和方式倡導(dǎo)動態(tài)之治，注重運(yùn)用法治思維解決社會實踐中遇到的各種現(xiàn)實問題，而不是孤立、片面、靜止地僅僅倡導(dǎo)和弘揚(yáng)規(guī)則意識。三是從比較的維度看，法治思維和方式倡導(dǎo)合法之治，既強(qiáng)調(diào)形式合法性，更強(qiáng)調(diào)實質(zhì)合法性，追求實質(zhì)正義。

　　也有專家認(rèn)為，憲法品格的具備是領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)不可或缺的重要內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)首要和核心的內(nèi)容就是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備憲法意識、憲法思維、憲法觀念和依憲辦事的能力、水平和習(xí)慣。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力關(guān)鍵要加強(qiáng)憲法品格建設(shè)，憲法品格包括政治之維、法律之維和道德之維等三個維度。其中，政治之維要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺將黨性融入憲法品格之中，將黨性修養(yǎng)與領(lǐng)導(dǎo)干部憲法品格養(yǎng)成統(tǒng)一起來;法律之維要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維，依法行權(quán)，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，也不要去干預(yù)依法自己不能干預(yù)的事情;道德之維要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部堅定社會主義核心價值觀，弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德。還有專家提出，領(lǐng)導(dǎo)干部參與的法治應(yīng)是立體化的法治，不僅包括最低限度的依法行權(quán)、依法履責(zé)，還應(yīng)包括更高限度的黨內(nèi)法規(guī)制度的制約限制。

　　三、領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的問題與對策

　　合理判斷當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)中的現(xiàn)實問題，并提出相應(yīng)對策，是加強(qiáng)問題導(dǎo)向研究的重要表現(xiàn)。

　　學(xué)者陳來宏、馬來斌等指出，現(xiàn)實中，領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力建設(shè)面對著復(fù)雜的實際問題，一是信仰缺失的問題。法治中國面臨的基礎(chǔ)性難題便是法治意識薄弱問題，領(lǐng)導(dǎo)干部雖然具有了一定的法律知識，形式上認(rèn)同法律，但并沒有足夠的尊重、認(rèn)可和接受，沒有內(nèi)化成信仰。二是法律程序性規(guī)定失靈的問題。實踐中“重實體而輕程序”的思維方式很有市場。三是權(quán)力本位侵蝕法律權(quán)威。傳統(tǒng)“官本位”思想根深蒂固，權(quán)力任性時有發(fā)生。四是一些領(lǐng)導(dǎo)干部偏好運(yùn)動式執(zhí)法。造成執(zhí)法疲勞，法律制度性效應(yīng)失靈。五是監(jiān)督機(jī)制乏力。事前、事中、事后全覆蓋監(jiān)督體系缺位，問責(zé)制度啟動、實施等銜接機(jī)制尚不完善。六是部分領(lǐng)域法律“失效“。針對實踐中的“信訪不信法”、“信鬧不信法”等具體情形，法律呈現(xiàn)“假失效”狀態(tài)，迫使領(lǐng)導(dǎo)干部不得不采取非法治化的手段，有可能引發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部“行為慣性”。也有專家通過數(shù)據(jù)分析指出，領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)中的問題主要來源不是法律知識層面的問題，更為關(guān)鍵的是主動運(yùn)用法律知識層面的問題。

　　針對以上問題，專家學(xué)者們相應(yīng)提出了一攬子意見建議，一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法和法律知識的培訓(xùn)，實行結(jié)業(yè)考核，可以采用專題講座、案例分析、小組辯論、實戰(zhàn)訓(xùn)練、設(shè)置典型情形等教學(xué)方式，提高學(xué)習(xí)效果。二是營造良好的體制內(nèi)法治環(huán)境，在加強(qiáng)制度性反腐、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范制約的同時，習(xí)慣用法治途徑處置領(lǐng)導(dǎo)干部、其他公務(wù)員群體職業(yè)糾紛、保護(hù)其合法權(quán)益，規(guī)范行政程序，以路徑依賴思維催生領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心法律信仰。三是營造良好的體制外法治環(huán)境。在著力加強(qiáng)社會法治文化建設(shè)的同時，通過健全民意表達(dá)、社會監(jiān)督、政務(wù)公開等機(jī)制，提高法治化社會監(jiān)督實效。四是注重創(chuàng)新工作方法。運(yùn)用法治思維和法治方式來解決問題，絕不意味著只講法律，簡單奉行法律教條主義，不講大局、不講政治，絕不意味著排斥其它方法，絕不能機(jī)械適法，要堅持法、理、情相結(jié)合、法律效果與社會效果相統(tǒng)一的原則，增強(qiáng)法治路徑的實際管用和社會認(rèn)同，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治信仰。五是完善優(yōu)化的法治考試、考查、考評機(jī)制。實施量化考評，加強(qiáng)考核結(jié)果的應(yīng)用，重點(diǎn)把法治實施的效果作為評價指標(biāo)。

　　來自政府系統(tǒng)的一些同志以法治政府建設(shè)為視角分析領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力問題，認(rèn)為除一般原因外，還存在著基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力偏弱、利益導(dǎo)向性執(zhí)法嚴(yán)重，以及政府強(qiáng)勢、單向執(zhí)法與社會需要“法治行政”、“有限行政”、“服務(wù)行政”、“合作行政”、“柔性行政”相矛盾等現(xiàn)實問題，他們建議，加強(qiáng)依法行政的基層基礎(chǔ)工作，重視法治建設(shè)的基層“落地”效應(yīng)，重視一線法治力量的配備，強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，同時，豐富社會治理的主體，引入法治化行政委托機(jī)制，將部分原由政府實施的事務(wù)轉(zhuǎn)交給非政府組織控制，讓領(lǐng)導(dǎo)干部從自治思維中強(qiáng)化法治思維，實現(xiàn)規(guī)則法律與社會自治之間的良性互動。

　　四、領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的保障機(jī)制

　　領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法防范機(jī)制、政府法律顧問、公職律師制度，以及領(lǐng)導(dǎo)干部法治運(yùn)用的監(jiān)督制約機(jī)制等都是領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治建設(shè)的重要保障機(jī)制。

　　針對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法防范機(jī)制問題，來自法院、檢察系統(tǒng)的一些同志指出，近年來，尤其是在中央、國辦出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定后，領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的情況一定程度上得到了遏制，但是仍在不同地區(qū)不同程度現(xiàn)實發(fā)生。他們認(rèn)為主要原因包括：人情關(guān)系社會和官本位思想根深蒂固;法院與地方黨政關(guān)系千絲萬縷;司法機(jī)關(guān)內(nèi)部層級管理導(dǎo)致審判權(quán)行政化;法官、檢察官案件終身負(fù)責(zé)制有待完善;法官、檢察官職業(yè)倫理缺位和擔(dān)當(dāng)精神不足;司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制不夠健全;領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法究責(zé)和懲處機(jī)制還需細(xì)化等。他們建議，一是完善案件責(zé)任終身負(fù)責(zé)制，改進(jìn)法院、檢察院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督方式，讓審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)，反向加壓，形成案件質(zhì)量倒逼機(jī)制，增強(qiáng)法官、檢察官在進(jìn)行內(nèi)心衡量時的對抗比重。二是完善法官、檢察官職業(yè)保障體系建設(shè)，在嚴(yán)格遴選、科學(xué)考評、嚴(yán)苛職業(yè)道德的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)司法官職業(yè)保障建設(shè)。三是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定的制度細(xì)化，加大究責(zé)、懲處力度。四是引導(dǎo)社會力量參與監(jiān)督，廣泛發(fā)動社會力量參與，建立干預(yù)司法的社會舉報制度和媒體曝光制度。五是健全領(lǐng)導(dǎo)干部向司法提出意見建議的法定渠道，在保證領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督司法的同時，接受相應(yīng)的程序性規(guī)制。也有學(xué)者對完全否定司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在保證案件質(zhì)量中的積極作用持不同意見，他認(rèn)為應(yīng)提高司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在提高司法公信力中的作用，建議在取消案件審批制的同時，讓司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以較為“超脫”的心態(tài)，將更多的時間和精力投入糾正冤假錯案、規(guī)范司法行為、參與部分重大復(fù)雜疑難案件的審理中，發(fā)揮示范表率的作用。

　　學(xué)者曹召勝、熊俊華、陳健夫等認(rèn)為，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部參與法治能力建設(shè)，可以嘗試在領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法行政的同時，引入政府法律顧問、公職律師等輔助力量參與協(xié)助。建議充分利用公職律師“內(nèi)部人”更為了解內(nèi)部決策的各項政策、制度和背景等優(yōu)勢，有效借用法律顧問“外部人”更為接觸大眾、身份中立、處事更為靈活等優(yōu)勢，在事前、事中、事后分別引入不同力量參與決策與行政。

　　也有學(xué)者提出，強(qiáng)化對行政首長依法行政能力的監(jiān)督，不能僅局限于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和問責(zé)，還應(yīng)設(shè)置作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大組織問責(zé)行政首長的法律程序，明確領(lǐng)導(dǎo)干部行政權(quán)力的邊界、問責(zé)事由、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)方式，并且賦予被問責(zé)主體相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，推動行政首長法治能力的提升。還有學(xué)者從行政行為的司法審查視角，認(rèn)為通過對行政審判的具體裁判內(nèi)容的調(diào)整，在確認(rèn)行政行為違法的同時適度增加對實體行政行為的判決制約，加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制衡，也是保障領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的一大支撐。