（圖為孫琬鐘會長出席信息公開與政府創(chuàng)新論壇與卡特總統(tǒng)贈送禮物）

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??????? 《行政許可法》規(guī)定行為機(jī)關(guān)審批同意允許老百姓查閱信息，“查閱”和“信息公開”是什么關(guān)系，是機(jī)關(guān)主動公開還是老百姓申請才公開？

??????? ?2012年12月12日，“信息公開與政府創(chuàng)新：成就、挑戰(zhàn)與未來發(fā)展”研討會在北京大學(xué)舉行。當(dāng)天，北京迎來一場冬雪，北大法學(xué)院教授王錫鋅在主持會議時(shí)說：“今年一共召開了兩次信息公開的會議，天氣一次陰天，一次下雪，好像是在暗示我們，信息公開應(yīng)該更加透明?！?/span>

???????? 美國前總統(tǒng)卡特在會上表達(dá)了對中國政府信息公開的信心：“我毫不懷疑，未來中國人民有能力給世界樹立一個(gè)典范，政府官員受到監(jiān)督，有錯必改。我相信中國一定能實(shí)現(xiàn)政府信息公開、透明以及自由?！?/span>

?????? ? 從2008年正式實(shí)施《政府信息公開條例》已歷4年，“政務(wù)公開、陽光政府仍將是一個(gè)漫長的進(jìn)程，”原國務(wù)院法制局局長、現(xiàn)世界貿(mào)易組織法學(xué)研究會會長孫琬鐘在會上說，“中國需要以信息開放推動一場改革。”

（圖為孫琬鐘會長發(fā)表主題演講）

????? ?? 中央42個(gè)部門的信息公開評測已及格
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??????? ?中國的政府信息公開是一個(gè)逐步發(fā)展的過程，早在新中國成立之前，當(dāng)時(shí)的華北人民政府主席董必武就主持制定了《新聞發(fā)布條例》，要求各部門實(shí)時(shí)向公眾發(fā)布有關(guān)政府的信息。

?????? ?? “上世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)的國務(wù)院法制辦就注意到了這個(gè)問題，按照周恩來的指示，負(fù)責(zé)編輯出版《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》和《中華人民共和國法律法規(guī)匯編》，實(shí)時(shí)向社會公布法律法規(guī)以及國務(wù)院各部門的規(guī)章政策，這是政府同社會公眾溝通的重要舉措。”孫琬鐘說。

????? ?? 改革開放后，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的需要以及入世成功的影響，都極大推動了中國信息公開的工作。2007年，國務(wù)院制定了《政府信息公開條例》。

?????? ? 據(jù)2011~2011年政府信息公開工作年度報(bào)告匯總數(shù)據(jù)，各級政府網(wǎng)站的政府文件等欄目及時(shí)更新比例超過80%，部委、省級、副省級政府網(wǎng)站鏈接可用性上升至98.7%，地市級政府網(wǎng)站服務(wù)功能可用性、互動功能可用性分別上升至93.9%和90.4%。

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??????? ?2011年國務(wù)院69個(gè)部委辦共主動發(fā)布政府信息210多萬條（含政府信息公開目錄內(nèi)與未列入政府信息公開目錄的信息）。國家工商總局主動發(fā)布的信息數(shù)目最多，接近94萬條。當(dāng)年國務(wù)院69個(gè)部委辦機(jī)構(gòu)共收到完整有效的信息公開申請11156條，答復(fù)率接近100%，多個(gè)部委按時(shí)答復(fù)的比例達(dá)到100%，并詳細(xì)區(qū)分不同情形作了分別處理。

??????? ?省級地方政府信息公開申請辦結(jié)率接近100%，大部分免費(fèi)進(jìn)行。根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的官方全省政府信息公開數(shù)據(jù)，山東省在2011年共收到及答復(fù)申請30156件，為全國最高。

??????? ?王錫鋅介紹，經(jīng)過北京大學(xué)憲法與行政法研究中心的持續(xù)觀察，過去3年中央42個(gè)部門中有33個(gè)部門的信息公開評測得分是連續(xù)增加的，所得平均分從原來的40多分提高今年的60.5分，“平均分已經(jīng)及格，可以看出，制度已經(jīng)建設(shè)并且在進(jìn)一步運(yùn)行?！?/span>

??????? ?王錫鋅說：“在過去的20多年中，中國在推動信息公開的觀念上已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。最早從十三大開始，當(dāng)時(shí)的公開其實(shí)是一種‘工具型公開’，把公開當(dāng)作反腐敗的手段，并沒有促進(jìn)公開本身的價(jià)值。進(jìn)入21世紀(jì)之后，就上升到‘治理型公開’，主要以強(qiáng)調(diào)官民的溝通和互動為目標(biāo)?，F(xiàn)在不斷強(qiáng)調(diào)的是‘權(quán)利型’的規(guī)范性公開，強(qiáng)調(diào)公民的知情權(quán),公開是一種規(guī)范的要求?！?/span>

??????? ?“公開”在官方語言體系中的前進(jìn)路線

??????? ?十三大報(bào)告已確定政務(wù)公開原則。鄧小平要求一字不改、全面執(zhí)行的十三大政治報(bào)告規(guī)定：“重大情況讓人民知道，重大問題讓人民討論”。從十三大報(bào)告明確提出“兩公開一監(jiān)督”，“公開”一詞越來越多地出現(xiàn)在黨和政府官方語言體系中。

?????? ? “1996年十四屆中央紀(jì)檢委的一次會議中特別提出‘政務(wù)公開’，這是該詞匯首次出現(xiàn)在中央文件的表述當(dāng)中?！敝袊ù髮W(xué)教授王敬波從歷屆黨代會報(bào)告中對政府信息公開的提法做了解讀。

?????? ? 十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的是基層的政務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，王敬波告訴《瞭望東方周刊》，“最早的政務(wù)公開實(shí)行‘農(nóng)村包圍城市’，特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，當(dāng)時(shí)有相當(dāng)多的地方已經(jīng)開始試點(diǎn)工作。2000年中辦和國辦聯(lián)合發(fā)了全國行政機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開的通知。”

?????? ? 十六大報(bào)告繼續(xù)在基層管理和民主制度內(nèi)容中提到了公開?！耙彩菑耐晟妻k事制度的角度，十六大報(bào)告提到了‘認(rèn)真推行政務(wù)公開’，只有一句話，但是把‘透明’作為政府行政管理體系的一個(gè)政務(wù)原則寫進(jìn)了報(bào)告?！蓖蹙床ㄕf。

?????? ? 十七大報(bào)告涉及政務(wù)公開的內(nèi)容進(jìn)一步上升到權(quán)利的范圍，知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，特別強(qiáng)調(diào)“讓權(quán)利在陽光下運(yùn)行”，“這是首次有民間語言進(jìn)入到黨的報(bào)告當(dāng)中，盡管仍然是強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開、村務(wù)公開，仍然停留在行政管理和村民自治兩個(gè)方面，但體現(xiàn)了兩者之間的有效銜接和良性互動?！蓖蹙床ǚ治觥?/span>

????? ?? 十八大報(bào)告提到“公開”的字?jǐn)?shù)是最多的，既提“政務(wù)公開”也提“信息公開”，兩個(gè)詞首次同時(shí)出現(xiàn)在黨代會報(bào)告中?！靶畔⒐_是從基層群眾自治的角度，而不是從政府信息公開角度來講的。這跟以往黨代會報(bào)告的說法不太一樣。”

??????? ?王敬波以“公開”作為關(guān)鍵詞檢索，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系當(dāng)中，搜索出92部行政法規(guī)、996部國務(wù)院部門規(guī)章、2373部地方性法規(guī)以及2342部地方政府規(guī)章，這些法律法規(guī)將“公開”作為一種原則或規(guī)定了一種清楚的公開制度。

????? ?? 以“政務(wù)公開”作為關(guān)鍵詞檢索，找到5部國務(wù)院部門規(guī)章，81部地方性法規(guī)，95部地方政府規(guī)章。

?????? ? 以“政府信息公開”作為關(guān)鍵詞檢索，得到1部行政法規(guī)，即《政府信息公開條例》，10部國務(wù)院部門規(guī)章、17部地方性法規(guī)，88部地方政府規(guī)章。

?????? ? “政務(wù)公開和政府信息公開已經(jīng)在相當(dāng)多的法律當(dāng)中做了非常明確的規(guī)定，還有上萬部國務(wù)院的部門規(guī)范性文件以及地方政府的規(guī)范性文件，應(yīng)該說，‘公開’作為基本的法律原則，已經(jīng)得到了肯定并在法律制度建設(shè)中得到了普及?！蓖蹙床ǚ治?。

??????? ?“從十三大確立政務(wù)公開原則，政務(wù)公開的理念沒變，最初的理念該如何適應(yīng)當(dāng)今社會，怎么繼續(xù)發(fā)展下去，目前還是個(gè)難題?！蹦祥_大學(xué)法學(xué)院教授趙正群對《瞭望東方周刊》說。

?????? ? 理順眾多涉及公開的法規(guī)之間關(guān)系

?????? ? 政務(wù)公開最開始是從村務(wù)公開切入推進(jìn)的，對于這樣“自下而上”的方式，王敬波認(rèn)為有利有弊：“因?yàn)榛鶎拥墓芾?，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理相對比較落后。從上世紀(jì)80年代末開始，并未能一直推行下去，中間有回流現(xiàn)象。比如烏坎事件，就揭示了村務(wù)公開并沒有在全國范圍內(nèi)得到透徹的落實(shí)?！?/span>

??????? ?自《政府信息公開條例》實(shí)施以來，政府信息公開的運(yùn)行軌跡呈現(xiàn)“自上而下”的趨勢。已經(jīng)形成的政務(wù)公開和政府信息公開的二元組織體制，除了全國層面的一個(gè)宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組”，還有兩個(gè)并行組織，一個(gè)是預(yù)防腐敗局，主推政務(wù)公開；一個(gè)是國務(wù)院辦公廳的信息公開辦公室以及各地主推政府信息公開的機(jī)構(gòu)。

????? ?? “公開，是各領(lǐng)域的普適性原則，現(xiàn)在的目標(biāo)是讓上述兩股力量形成一股合力?！蓖蹙床ㄕf。

????? ?? 參與探討會的多位專家共同認(rèn)為，目前在公共信息領(lǐng)域的政府信息公開，只實(shí)現(xiàn)了局部突破。2011年民政部《公益慈善捐助信息公開指引》“將信息公開主體的信息公開狀況作為重要指標(biāo)”；2010年教育部制定的《高等學(xué)校信息公開辦法》將“學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息”納入派出公開范圍；2010年衛(wèi)生部的《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開管理辦法（試行）》中對申請人也提出了類似的要求，并取消了《政府信息公開條例》中對應(yīng)公開和不應(yīng)公開部分的信息的區(qū)分性公開機(jī)制。

??????? ?目前涉及信息公開的法律很多，但這些法律和《政府信息公開條例》之間的關(guān)系如何捋順，在上海市政府法制辦復(fù)議處副處長趙德關(guān)看來，仍然是一個(gè)難題。

???????? ?“首先是政府職能的邊界不清晰，哪些是政府信息哪些不是？其次涉及政府信息公開的法律之間的關(guān)系?！豆珓?wù)員法》、《復(fù)議法》和《信訪條例》都有涉及公開的條文，比如《行政許可法》規(guī)定行為機(jī)關(guān)審批同意允許老百姓查閱信息，‘查閱’和‘信息公開’是什么關(guān)系，是機(jī)關(guān)主動公開還是老百姓申請才公開？此外，申請人以信息公開牟利問題也要有司法應(yīng)對。”趙德關(guān)說。

??????? ?中國政法大學(xué)副校長馬懷德對此表示了信心，出現(xiàn)的種種問題，在制度初創(chuàng)時(shí)期是可以理解的，不能過多指責(zé)，就像《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)施時(shí)，很多人要求處罰那些消費(fèi)索賠、打假獲利的人，但這是制度慢慢消化完善的過程中肯定會出現(xiàn)的情況，可以通過技術(shù)手段控制，比如對更多的信息公開適當(dāng)收費(fèi)，遏制過度行使權(quán)利的傾向。