3月15日,十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過了修改《立法法》的決定。3月20至21日,上海政法學(xué)院立法與法治研究所、華東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心共同主辦的“立法法修訂與立法新思維”全國(guó)性學(xué)術(shù)研討會(huì)在上海政法學(xué)院召開。本次研討會(huì)圍繞“立法法修訂”、“立法新思維”兩大板塊,展開了熱烈的研討和交流互動(dòng)?，F(xiàn)將會(huì)議情況及主要觀點(diǎn)綜述如下:

　　《立法法》修改的價(jià)值及意義

　　與會(huì)專家學(xué)者普遍認(rèn)為,第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議于3月15日通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》,對(duì)原來的《立法法》做了較多的修改,適應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革不斷深化的要求,較好地回應(yīng)了人民群眾對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的新期盼,具有十分重要的價(jià)值和時(shí)代意義。

　　《立法法》的修改確立了更加合理完備的立法體制。這是此次《立法法》修改的重點(diǎn)所在。本著“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、代表主體、協(xié)商民主、公眾參與”的若干關(guān)鍵要素,《立法法》的修改在制度層面保證立法主導(dǎo)權(quán)歸于人大?！读⒎ǚā返男薷拇_立了民主科學(xué)規(guī)范的立法程序。

　　《立法法》的修改確立了富有時(shí)代特征的立法理念。一是法治的理念;二是科學(xué)的理念;三是民主的理念。

　　《立法法》修改中首先體現(xiàn)了本土思維。本土思維的本質(zhì)是中國(guó)的法治是以實(shí)際的中國(guó)發(fā)展道路為依托的法治,不是某種法治的亦步亦趨和摹寫翻版。其次是權(quán)利思維?！读⒎ǚā穼?duì)公民、公眾立法參與權(quán)利的地位、途徑和實(shí)現(xiàn)機(jī)制予以更加充分的保障和規(guī)定。

　　與會(huì)專家學(xué)者還指出,立法是國(guó)家的重要政治活動(dòng),《立法法》是關(guān)于國(guó)家立法制度的重要法律。修訂后的《立法法》,對(duì)于完善立法體制機(jī)制,促進(jìn)立法質(zhì)量提高,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,形成完備的法律規(guī)范體系,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,具有十分重要的戰(zhàn)略價(jià)值和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

　　《立法法》修訂成績(jī)與不足并存

　　上海政法學(xué)院副校長(zhǎng)關(guān)保英教授認(rèn)為,《立法法》修改取得了成績(jī),但也存在不少問題。從應(yīng)然角度看,《立法法》在以下方面還有欠缺。一是立法的定義不夠明確,使人容易產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法是不是立法的疑問。二是法律體系的結(jié)構(gòu)不夠明確,每個(gè)層次的立法應(yīng)當(dāng)規(guī)范什么,界限劃分還不夠明確。三是沒有明確是否存在行政立法這一概念。目前國(guó)務(wù)院出臺(tái)的立法在總量上遠(yuǎn)超全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)的立法。不少行政法規(guī)的處罰力度比法律還要嚴(yán)厲,對(duì)公民權(quán)利的影響很大,需要加以控制。四是行政規(guī)范性文件數(shù)量驚人,對(duì)公民的影響很直接,但失之約束?，F(xiàn)在規(guī)范性文件的發(fā)布主體很廣泛,又不能被起訴,也不能進(jìn)行立法監(jiān)督?？傊?目前的《立法法》,相較四中全會(huì)對(duì)立法的要求,還有距離。

　　華東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任陳俊教授就《立法法》修改提出了自己的思路和建議:

　　一是建議每年的全國(guó)人民代表大會(huì)都要有所為,重要的國(guó)家立法要由全國(guó)人大通過。今后像《立法法》這樣重要的國(guó)家立法,應(yīng)由全國(guó)人大來通過。這樣做,有助于充分體現(xiàn)民意和更好防范各類主體的“權(quán)力任性”現(xiàn)象。

　　二是這次《立法法》修改從法言法語的角度看,立法的技術(shù)性規(guī)范性還有待提高。

　　三是本次《立法法》修改體現(xiàn)了稅收法定,但突破固有利益格局還需付諸努力。

　　四是此次《立法法》修改提出了人大主導(dǎo)立法原則,但其落實(shí)仍是一個(gè)利益博弈和兼顧各環(huán)節(jié)的過程。

　　五是這次《立法法》修改增加規(guī)定了暫時(shí)調(diào)整或者停止適用現(xiàn)行法律部分規(guī)定的內(nèi)容。

　　六是本次《立法法》修改增加規(guī)定對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查,但仍有不足。

　　上海政法學(xué)院國(guó)際交流處處長(zhǎng)王蔚教授認(rèn)為,修改后的《立法法》比原來的《立法法》有不少進(jìn)步,可喜可賀,但是也需要關(guān)注以下幾個(gè)問題:一是新《立法法》如何貫徹落實(shí)是一個(gè)問題。二是如何保持國(guó)家法制統(tǒng)一問題?！读⒎ǚā沸抻喓髷U(kuò)大了地方立法權(quán),設(shè)區(qū)的市擁有了立法權(quán)。在這種情況下地方立法既要照顧本地利益,又要符合國(guó)家整體利益,如何保持協(xié)調(diào)性,防止“一放就亂”,就要有立法新思維。三是參與立法的各級(jí)人大代表的資質(zhì)存在問題。

　　上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所鄧少嶺研究員認(rèn)為,立法要認(rèn)真對(duì)待“有限理性”。

　　一是制定法需要軟法、活法作為補(bǔ)充。判例、習(xí)慣、社會(huì)章程等雖不是制定法,但接地氣,立法需要吸收軟法和活法的因素。吸取機(jī)關(guān)工作規(guī)范中有價(jià)值的東西,上升為地方立法的內(nèi)容。二是要規(guī)范地方立法權(quán)限?！读⒎ǚā沸抻嗁x予更多地方以立法權(quán),是一種進(jìn)步,但同時(shí)也要明確地方立法權(quán)邊界。三是加強(qiáng)立法監(jiān)督,要發(fā)揮人民群眾的積極性,因?yàn)槔习傩崭菀装l(fā)現(xiàn)立法中的矛盾和問題。

　　華東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心研究員任海濤認(rèn)為,要重視探討與立法有關(guān)的幾個(gè)主體:一是監(jiān)督主體?，F(xiàn)在我們沒有專門的監(jiān)督主體,人大及其常委會(huì)自己監(jiān)督自己的立法,在邏輯上有點(diǎn)說不過去。二是立法主體?，F(xiàn)在各級(jí)人大代表的資格存在問題,導(dǎo)致立法者不一定懂法。三是立法的評(píng)價(jià)主體。應(yīng)建立專門評(píng)價(jià)機(jī)制,監(jiān)督立法的質(zhì)量和效果,形成制度化的審查評(píng)價(jià)機(jī)制。四是專業(yè)主體。應(yīng)發(fā)揮立法專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者的作用,建立第三方立法主體,這樣有利于打破部門利益或地方保護(hù)主義的干擾。

　　我國(guó)的立法體制機(jī)制的現(xiàn)狀與改進(jìn)方向

　　西安交通大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師王保民教授認(rèn)為,從社會(huì)治理的角度看,我國(guó)的立法質(zhì)量確實(shí)需要提高。十八屆四中全會(huì)以來,我國(guó)的立法體制機(jī)制在向好的方面轉(zhuǎn)變。但也存在以下幾個(gè)問題:

　　一是在科學(xué)立法方面,我國(guó)的人大代表不是專職代表,這影響到人大主導(dǎo)立法?，F(xiàn)實(shí)生活中,部門立法占據(jù)主導(dǎo),人大在立法中沒有主導(dǎo)權(quán)。要強(qiáng)化人大在立法中的組織協(xié)調(diào)等功能。二是在民主立法方面,要求立法有反饋,說明立法收集和采納了哪些意見。這是立法回應(yīng)性的要求。三是在立法公開方面,以前公開是例外,以后公開應(yīng)成為常規(guī)。特別是,立法公開的對(duì)象應(yīng)是利益相關(guān)主體,要關(guān)注各種利益訴求,因?yàn)榱⒎▎栴}是利益表達(dá)的問題,《立法法》修正案的效果值得期待,還有提升空間。四是目前立法中行政主導(dǎo)問題的解決。人大主導(dǎo)立法的前提是人大有無能力主導(dǎo)立法。特別是,行政法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的越權(quán)立法能否得到控制,還涉及怎樣才能避免通過立法減損公民利益及增加公民負(fù)擔(dān)。五是如何立足國(guó)情并符合世界主流。

　　上海市人大立法研究所負(fù)責(zé)人鄭輝處長(zhǎng)結(jié)合自己長(zhǎng)期在上海地方人大參與立法實(shí)踐和研究工作的經(jīng)歷,就準(zhǔn)確把握和學(xué)習(xí)《立法法修正案》談了自己的觀點(diǎn)。

　　他認(rèn)為,本次《立法法》的修改,是在十八大及十八屆三中、四中全會(huì)精神指引下完成的。要深刻認(rèn)識(shí)這次修法的時(shí)代背景。為此,在準(zhǔn)確解讀時(shí),建議把握以下三個(gè)原則:一、修法工作重在認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央的決策部署,系統(tǒng)總結(jié)立法法施行以來推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。二、修法工作旨在突出重點(diǎn),圍繞提高立法質(zhì)量這個(gè)核心,在認(rèn)真總結(jié)和提煉固化上做文章,著力點(diǎn)體現(xiàn)在立法體制和機(jī)制及程序的完善上。三、修法工作采取積極穩(wěn)妥、分步推進(jìn)的策略,是部分修改而非全面修改,認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的暫不入法,留待實(shí)踐探索。基于以上分析,這次修改可能不是理想的結(jié)局,但一定是尊重現(xiàn)實(shí)考量的務(wù)實(shí)選擇。

　　《立法法》修改與立法新思維的有機(jī)結(jié)合

　　上海政法學(xué)院立法與法治研究所所長(zhǎng)胡戎恩教授認(rèn)為,立法要伴隨改革開放的進(jìn)程不斷發(fā)展,朝著良法的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。為此,一是要在立法理念上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型,要有新思維。即從人治型立法轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡土⒎?這是立法新思維的要旨。二是約束授權(quán)立法。當(dāng)前的一個(gè)利好是,授權(quán)立法五年內(nèi)需清理,要有所為。三是《立法法》修訂擴(kuò)大了地方立法權(quán)主體,短期內(nèi)地方立法會(huì)有一些亂象,但這是中央和地方立法權(quán)限重新劃分的新起點(diǎn),以后還要進(jìn)一步明確界定彼此的立法權(quán)。四是地方立法面臨諸多挑戰(zhàn),民族自治地方的自治權(quán)利如何通過立法得到保障,對(duì)于邊疆地區(qū)穩(wěn)定繁榮具有根本意義。五是立法體制的改革,這涉及到選舉法等法律的修改,即人大代表應(yīng)當(dāng)對(duì)選民、選區(qū)負(fù)責(zé),人大代表在工作中包括立法工作中不盡責(zé)的話怎么辦,應(yīng)有說法。

　　安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院黃信瑜教授認(rèn)為人大主導(dǎo)立法的愿景在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?當(dāng)前大多數(shù)的立法草案是由政府部門送至人大審議通過的,這種局面不容易改變。立法權(quán)下放地方是好事,但要正視存在的問題。以前,地方通過紅頭文件來管理,賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán),可以使地方規(guī)范性文件回歸到法治軌道進(jìn)行約束,這是件好事情,但是賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后,情況不容樂觀。

　　上海政法學(xué)院肖衛(wèi)兵副教授從信息公開的角度提出,新《立法法》通過后,首先,立法公開要有四公開,即公開什么、向誰公開、公開渠道、公開時(shí)間。目前,立法中的公開只是單向的主動(dòng)公開,建議擴(kuò)大公眾的查閱范圍。其次,需要明確人大在立法審議階段,哪些應(yīng)該開門立法,哪些立法適宜關(guān)門討論。再次,公開的時(shí)間應(yīng)保證,提前一個(gè)月向公眾征求意見。