參會人員合影

　　2015 年 11月 7—8日，由安徽大學(xué)法學(xué)院暨經(jīng)濟法制研究中心承辦的第八屆中國財稅法博士論壇在合肥舉辦，論壇主題為“分稅制模式下我國地方財政自主權(quán)法律問題”研究，共收錄論文 40 篇，來自高校、科研機構(gòu)和財政部門等單位的代表 60余人圍繞主題進行了廣泛而深入的研討。安徽大學(xué)法學(xué)院院長程雁雷、安徽省人大財經(jīng)委主任莊立權(quán)和中國財稅法研究會會長劉劍文做了開幕式致辭。

會場全景

　　一、地方財政自主權(quán)的理論與制度

　　(一)地方財政自主權(quán)的基本問題

　　徐鍵(上海財經(jīng)大學(xué)副教授)認為我國財政分權(quán)改革的主要任務(wù)是提高國家的財政汲取能力，這使得制度化過程呈現(xiàn)出強烈的時代因應(yīng)性，反映在制度上則有憲法規(guī)范的缺失、法律規(guī)范的碎片化和制度化范圍的局部性等特征。碎片化的規(guī)范內(nèi)生了特定領(lǐng)域內(nèi)的財政自主權(quán)能，但這種有限的財政自主權(quán)難以回應(yīng)地方的分權(quán)訴求。在分散化的策略下，地方政府通過策略性行動逐次拓展規(guī)范內(nèi)外的財政自主權(quán)，包括借助規(guī)則縫隙實現(xiàn)事實權(quán)力的法化，以自身具備的議價能力，通過政治性妥協(xié)過程，形成和壯大作為事實效果的財政自主能力。顧瑞德(武漢大學(xué)博士生)提出在當前的民族自治地方財政治理中，中央支配是當前的寫照，財政自治只是有表無實。從中國民族自治地方財政治理的實踐來看，非自主性財源的決策權(quán)完全掌握在中央政府手里，而自主性財源法制保障嚴重不足，財政支出等強制責任明顯過大，這就導(dǎo)致無論是地方財源還是財政支出，中央政府都處于絕對的支配地位，民族自治地方只是被動的服從者。

　　(二)地方財政自主權(quán)的歷史演繹、域外經(jīng)驗和中國國情

　　張敏(河南大學(xué)講師)從“袁氏當國”時期的央地關(guān)系來探討，總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)得出，一方面財政集權(quán)對于建設(shè)現(xiàn)代國家建設(shè)是非常重要的，另一方面，現(xiàn)代國家建設(shè)需要央地適度分權(quán)，央地分權(quán)應(yīng)以法治化為路徑，以協(xié)商為手段，央地分權(quán)應(yīng)以法制化為前提。同時，也必須有一個強有力的中央政府在改革中處理好中央和地方的利益。

　　譚波(河南工業(yè)大學(xué)副教授)對法國式和英國式財稅入憲進行研究。法國式的財稅入憲多在“行政法與立法權(quán)的關(guān)系”角度明確稅收屬于立法權(quán)規(guī)制的事項。英國式的財稅入憲形式上表現(xiàn)為關(guān)于財稅的專章規(guī)定，內(nèi)容上演變?yōu)榫哂邢嗨频呢斦y(tǒng)一基金制度的設(shè)計。這兩種模式可以成為我國財稅入憲的重要參照，稅收法定尚需憲法、經(jīng)濟法及相關(guān)法的全面改革。魏濤(湖北經(jīng)濟學(xué)院副教授)基于法國和中國國情的相似性，認為可以從法國的經(jīng)驗中借鑒和學(xué)習。法國從一個傳統(tǒng)的中央集權(quán)的國家轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒謾?quán)的國家，充分明確了法國政府間事權(quán)和支出責任的劃分，建立起帶有集權(quán)特色的地方財政自治。其指出，我國可以賦予地方一定的事權(quán)和支出責任自主權(quán)、一定的稅收自主權(quán)、一定的發(fā)債權(quán)，另外強化中央對地方的預(yù)算監(jiān)督管理，加快財政基本立法工作，以達到集權(quán)下的財政自主。

　　陳銘聰(復(fù)旦大學(xué)博士后)從財政收支劃分制度法律原則、收入與支出劃分的情況、課稅權(quán)之限制與地方稅課收入之內(nèi)涵與劃分、其它財政收入之局限與困境、統(tǒng)籌分配稅款制度和補助金之運用與檢討等方面詳細解析了2012 年臺灣財政收支劃分法修正草案，并提出財政收支劃分的爭議往往在收入面上，支出面才是問題根源，如何在地方制度法以及相關(guān)法規(guī)范中，將權(quán)限清楚劃分，方是解決地方財政不足的根源所在，但此課題非本法一法所能單獨解決。

　　何錦前(清華大學(xué)博士后)主張加強地方財政自主權(quán)已經(jīng)成為必然之勢，但是基于中國自身的政治經(jīng)濟社會條件，我們必須對財政自主權(quán)的邊界進行分析。他從國家治理模式對地方財政自主權(quán)的限定，憲法對地方財政自主權(quán)的約束，地方財政自主權(quán)的財稅法內(nèi)在限制，制度協(xié)調(diào)與利益平衡對財政自主權(quán)的邊界要求等四大方面進行闡述。認為這些理性的分析，有助于避免制度構(gòu)建中的教條主義傾向。

　　(三)地方財政自主權(quán)的總體思路與規(guī)范路徑

　　王世濤(大連海事大學(xué)教授)認為中國屬于憲政單一制的國家，我們必須破除認識上的誤區(qū)，打破聯(lián)邦制一定意味著分權(quán)，單一制一定意味著集權(quán)的悖論。其力主推動單一制下的地方自治，以達到地方的稅收立法權(quán)在憲法下的合理合法性。宋槿籬(湖南大學(xué)副教授)以我國中央和地方財政事權(quán)劃分的基本原則入手，認為必須堅持財權(quán)事權(quán)劃分法定原則，財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)原則，地方享有適度自主權(quán)原則，因地制宜區(qū)別對待原則四大原則，明確提出劃分中央及地方政府的事權(quán)和財權(quán)，并以法律的形式加以規(guī)范和固定。

　　徐鍵提出地方財政自主權(quán)，必須在規(guī)范主義的立場上循序形成。閆然(復(fù)旦大學(xué)博士生)認為調(diào)整中央與地方政府的財政關(guān)系，重塑地方財政自主權(quán)應(yīng)成為制度的必然，一方面強化保障地方財政地方收入權(quán)限，另一方面立法規(guī)范地方財政自主權(quán)，使地方財政自主權(quán)發(fā)揮其應(yīng)有的功效。顧德瑞主張從三個方面加強民族自治地方財政自主，即必須借力輔助性原則，為財政資助的證成搖旗吶喊;采用民主化的自律方式，為財政自主的推進務(wù)實基礎(chǔ);推動法制建設(shè)，為財政自主的落地生根保駕護航。

　　在地方財政自主權(quán)的具體方面，葉金育(武漢大學(xué)講師)對地方稅權(quán)的發(fā)展方向作出了分析，提出目前可以采取中央標準立法與地方自主選擇的地方稅法模式，并逐步構(gòu)建以稅種為主線、稅收構(gòu)成要件為輔助，以立法機關(guān)為主導(dǎo)、行政機關(guān)為支撐的既分工又合作的具體稅權(quán)配置模式。汪永福(安徽大學(xué)博士生)認為地方稅立法權(quán)應(yīng)是地方對法定外地方稅的創(chuàng)設(shè)權(quán)，不論是我國單一制的政體結(jié)構(gòu)、稅收法定原則亦或是中央固有的立法事項都不足以成為否定法定外地方稅的依據(jù)。法定外地方稅立法權(quán)需要以《立法法》的一般授權(quán)和《地方稅通則》的準則性立法為依據(jù)，并以地方稅收條例主義保障其合法性。

　　二、地方政府性債務(wù)的運行與規(guī)范

　　(一)地方政府性債務(wù)的發(fā)行

　　杜仲霞(安徽財經(jīng)大學(xué)副教授)聯(lián)系我國地方債的歷史演變對地方債制度的完善提出建議，認為應(yīng)當明確界定地方公債發(fā)行主體，完善地方政府債券的審批機制、償還機制、信息披露制度，加強對地方政府債券的信用評級和監(jiān)管體系。付志宇(西南交通大學(xué)教授)以成都市為例探討了副省級城市自發(fā)自還地方債的問題。政府發(fā)債必須要考慮的是還債能力，結(jié)合目前地方債自發(fā)自還試點經(jīng)驗，對成都市的建議是建立完善的風險保障機制，擇優(yōu)選擇信用評級機構(gòu)，合理確定發(fā)債規(guī)模、期限、利率，并采用承銷團中標方式。

　　張婉蘇(南京大學(xué)副研究員)從中央地方治理的視角研究了地方債的有效配置。目前中央和地方、地方各級事權(quán)劃分不清晰，明確規(guī)定的地方立法事權(quán)較少，難以支持地方的財力需求。應(yīng)當賦予地方政府一定的自主稅收立法權(quán)以達成中央和地方事權(quán)的合理劃分。在現(xiàn)行中央集權(quán)的國家治理框架下，實施中央適度集中下的財政分權(quán)，建立地方財政預(yù)算權(quán)的適度獨立和地方政府債券市場。

　　(二)地方政府性債務(wù)的風險化解與規(guī)范約束

　　李安安(武漢大學(xué)講師)以地方債務(wù)置換為視角，探究了財政風險金融化的法律控制。地方債務(wù)置換的實質(zhì)是財政風險金融化，這會帶來相當大的信用風險、市場風險、系統(tǒng)性風險以及道德風險。并建議從預(yù)算法、公債法、央行法三個部門法層面作出針對性的制度設(shè)計，從法律層面治理財政風險金融化。

　　王婷婷(西南政法大學(xué)講師)結(jié)合多個域外國家的立法經(jīng)驗，從財政責任的視角探討了地方債務(wù)的治理關(guān)鍵在于如何規(guī)范和約束地方政府的舉債行為。我國目前在法律的界定上存在責任劃分不清、義務(wù)約束不足以及追責責任缺失的問題。應(yīng)當借鑒國外，從財政責任法的角度對政府舉債行為進行約束，從事前、事中和事后三種歸責模式上進行制度構(gòu)建。王彩霞(西南政法大學(xué)博士生)結(jié)合地方債歷史演變，提出要增強地方財政自主權(quán)，進行地方財政公共化職能轉(zhuǎn)型，完善官員考核機制和財政責任，強化地方政府債務(wù)預(yù)算硬約束，完善信息披露制度，賦予地方政府一定的舉債自主權(quán)。

　　三、地方財政事權(quán)與支出責任的法律研究

　　廖欽福(臺灣高雄第一科技大學(xué)副教授)結(jié)合臺灣氣爆事件對地方自治問題進行了探討。高雄氣爆的原因在于地下非公用管線，臺灣的立法規(guī)范不足以規(guī)制非公用管線的管理，由此引發(fā)了央地間的事權(quán)爭議，中央試圖通過修改《工廠管理輔導(dǎo)法》成為管理主體，但非公用管線實踐中多不在工廠范圍內(nèi)，而地方則試圖進行自治立法。廖欽福副教授對地方立法的完成持肯定態(tài)度，同時提出條例中部分條款引發(fā)的爭議。

　　歐陽天健(華東政法大學(xué)博士生)認為公私合作制為解決“后分稅制”時代的地方財政困局提供了新的思路，對推進混合所有制改革和構(gòu)建現(xiàn)代政府有重要作用。公私合作制改革需要完善法律制度、確定政府職能，明確監(jiān)管主體并強化其職能。呂鋮鋼(華東政法大學(xué)博士生)認為，分稅制后政府融資混亂、地方債務(wù)壓力、民間資本無序等諸多政府融資問題為公司合作制發(fā)展提供契機。因融資需求帶來的市場發(fā)展又推動立法的進步，公私合作制法律制度構(gòu)建應(yīng)秉持安全、效率與公平理念，將監(jiān)管部門的有序監(jiān)管、公司部門的有序合作和私人部門的平等參與相結(jié)合。

　　龔偉(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)講師)結(jié)合部分地區(qū)的具體實踐分析了“農(nóng)民上樓”現(xiàn)象，這一現(xiàn)象的根源在于城鎮(zhèn)化給地方政府帶來的財政壓力。在中央與地方財政分權(quán)過程中有效規(guī)制縣級政府財政收支是解決該問題的關(guān)鍵。龔偉認為應(yīng)當堅持“以支定收”原則以控制政府規(guī)模，對縣級財政支出進行明確界定，使其專注于提供公共服務(wù)，強化縣級財政監(jiān)督。

　　王奮飛(中南財經(jīng)政法大學(xué)博士生)認為，保障地方財政自治的根本路徑是是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。但當前財政轉(zhuǎn)移支付制度功能受限，地方政府主動性不夠，監(jiān)督體系不完善，相關(guān)法律制度未建立，亟待重構(gòu)。她認為需要劃清政府與市場的邊界，使財政轉(zhuǎn)移支付制度更多偏向民生領(lǐng)域，同時強化地方政府的財政自主權(quán)，保障財政轉(zhuǎn)移支付制度的良好運行。

　　劉劍文教授、劉鵬編輯、向東編審、錢俊文局長分別主持了本次論壇的四個階段，并對各個階段的發(fā)言人作了精確的點評。葉姍副教授、張青教授、吳禮寧副教授、王樺宇博士后和賈小雷副教授先后對每個發(fā)言人的論文進行了與談。最后，由熊偉教授和華國慶教授做了總結(jié)發(fā)言，指出財稅法博士論壇為青年博士提供了交流和溝通的平臺。

　　(本文系根據(jù)參會人員的發(fā)言整理)