宋功德：中央辦公廳法規(guī)局副局長、法學教授

摘自《中國法學》2018年第2期

一、治黨必依黨規(guī)

　　《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》開宗明義：“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。”這個“法度”，就是指規(guī)章制度;“從嚴必依法度”，就是要求實行依規(guī)治黨。黨的十八大以來，黨中央堅持問題導向，一方面，推進全面從嚴治黨，抓思想從嚴、抓管黨從嚴、抓執(zhí)紀從嚴、抓治吏從嚴、抓作風從嚴、抓反腐從嚴;另一方面，緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革，加強民主集中制建設，完善黨的領導體制和執(zhí)政方式，保持黨的先進性和純潔性，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設提供堅強政治保證。這兩個方面相輔相成、相得益彰?！傲鶄€從嚴”固然各有側(cè)重，但有一點是共通的，這就是每個“從嚴”都強調(diào)發(fā)揮法規(guī)制度的引領和保障作用，每個“從嚴”都是依靠建章立制來提供準繩，每個“從嚴”都要依據(jù)法規(guī)制度去衡量是非曲直，貫穿“六個從嚴”始終的是從嚴建章立制、從嚴執(zhí)規(guī)執(zhí)紀——這正是習近平總書記所要求的：“要把制度建設擺在黨的建設的重要位置，以制度建設鞏固思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設成果，加強制度執(zhí)行力建設，為黨的長治久安提供堅強制度保障”。

　　如何做到真正發(fā)揮制度治黨的治本作用?這就要針對制度之治建立常態(tài)化長效化機制，將制度治黨這種方式嵌入全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署之中——這就是黨的十九大所要求的“把制度建設貫穿其中”，把制度建設貫穿于全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律之中，據(jù)此推動制度建設與黨的“五大建設”形成結(jié)構(gòu)性耦合：一方面，充分發(fā)揮制度建設對全面推進黨的建設的引領和保障作用，要求推進黨的建設各方面工作都要在制度軌道上進行，包括黨的建設干什么、誰來干、怎么干等都要有規(guī)可依、依規(guī)而為;另一方面，要求制度建設的謀劃推進以及具體制度安排，要始終圍繞推進黨的建設新的偉大工程“公轉(zhuǎn)”，不能自說自話、自轉(zhuǎn)空轉(zhuǎn)。這就使得全面推進黨的建設活動的過程，同時也是一個從嚴建章立制、從嚴執(zhí)規(guī)執(zhí)紀的過程，制度建設活動來自于黨的建設各方面工作又回到黨的各方面建設活動中去，二者水乳交融、融為一體。

　　在黨組織和黨員所應遵循的各類制度中，相對而言，國家法側(cè)重于劃出底線，對包括黨組織和黨員在內(nèi)的所有組織和個人提出共性要求，而黨內(nèi)法規(guī)則是在國家法之上進行“二次調(diào)整”，對黨組織和黨員提出更高標準更嚴要求，專為調(diào)整黨內(nèi)關系量身定制;黨內(nèi)法規(guī)重在創(chuàng)設黨組織職權(quán)職責、黨員義務權(quán)利、針對違規(guī)違紀行為的處分處理，而“小微制度”則重在落實黨內(nèi)法規(guī)、作出細化配套;黨務治理主要靠黨內(nèi)法規(guī)定規(guī)矩、明遵循，不成文的規(guī)矩發(fā)揮拾遺補缺作用。綜合以上幾點來看，在制度治黨的諸多“制度”中，居于脊梁地位、發(fā)揮中堅作用的乃是黨內(nèi)法規(guī)。正因為制度治黨中“制度”的骨干是黨內(nèi)法規(guī)，所以制度治黨的重點自然就是依規(guī)治黨。

二、黨規(guī)必成體系

　　黨的十九大報告指出，“增強依法執(zhí)政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。新時代黨的建設要求建成什么樣的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》從兩個方面作了回答：一方面，從邏輯結(jié)構(gòu)來看，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體?！绷硪环矫?，從質(zhì)量要求來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系要滿足“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”16字標準。根據(jù)該《意見》，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是以兩個“1+4”縱橫交錯為基本架構(gòu)的。

　　第一個“1+4”指的是縱向上的效力位階?！?”是指黨章，“4”依次是指由黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，由中央紀委、中央各部門制定的部委黨內(nèi)法規(guī)，由省級黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)，以及由黨中央授權(quán)的副省級城市和省會城市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)。

　　第二個“1+4”指的是橫向上的調(diào)整領域?！?”是指黨章，它對黨的性質(zhì)和宗旨、黨的指導思想和奮斗目標、黨的領導、黨的自身建設以及黨的組織結(jié)構(gòu)、黨員義務權(quán)利、黨的紀律和紀檢機關等作出基本規(guī)定;“4”是指按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則形成的4大制度板塊，即黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。其中，黨的組織法規(guī)制度側(cè)重從“主體”上規(guī)范黨的中央組織、地方組織、基層組織，黨的紀檢機關、工作機關、黨組以及其他黨組織的產(chǎn)生和職責問題;黨的領導法規(guī)制度側(cè)重規(guī)范黨對黨外實施的領導“行為”，規(guī)范黨領導經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設以及外事、國防軍隊建設等活動;黨的自身建設法規(guī)制度側(cè)重于規(guī)范黨在黨內(nèi)實施的自身建設“行為”，規(guī)范黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等活動;黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度側(cè)重從“監(jiān)督保障”上規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督、問責、組織處理、黨紀處分、獎勵表彰、黨員權(quán)利保障、黨的機關運行保障等活動。據(jù)此，形成主體、行為、監(jiān)督保障三位一體的黨內(nèi)法規(guī)制度架構(gòu)。

　　如果將建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系比作蓋房子，那就要分三步走，第一步是夯基壘臺，主要任務是修訂完善黨章;第二步是立柱架梁，主要任務是制定一批準則、條例;第三步是添磚加瓦，主要任務是制定一大批規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等配套法規(guī)。柱立則墻固，梁橫則屋成。在黨的十九大黨章基礎上，當前建成體系的主要任務是抓緊制定相關準則、條例，搭建四梁八柱、形成主體框架。

三、立規(guī)必重質(zhì)量

　　黨內(nèi)法規(guī)必須姓“黨”彰顯政治性。毫不動搖堅持正確政治方向，這是黨內(nèi)法規(guī)制定工作必須遵循的第一位要求，也是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的第一標準。我們黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，是具有鮮明階級性的政治組織，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的體現(xiàn)，它只能姓“黨”，它必須具有鮮明政治性，它必然有著與生俱來的紅色基因。政治性，是黨內(nèi)法規(guī)的“魂”。貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記重要指示要求，在起草和制定黨內(nèi)法規(guī)時必須時刻繃緊政治這根弦，以政治建設為統(tǒng)領，牢固樹立“四個意識”，自覺站穩(wěn)政治立場、把握政治方向、牢記政治使命、堅持政治觀點，把講政治要求落實到制定工作全過程，把政治性要求貫徹到黨內(nèi)法規(guī)制度安排各方面，確保制定出臺的黨內(nèi)法規(guī)必須有利于全面從嚴治黨、保持黨的先進性和純潔性，有利于鞏固黨的長期執(zhí)政地位和總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心地位，有利于維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導。

　　高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)應當粗細適中。制定黨內(nèi)法規(guī)到底是粗點好還是細點好，要具體情況具體分析，不可一概而論，既不能在宜粗不宜細時糾纏于雞毛蒜皮，否則會出現(xiàn)繁瑣哲學問題，也不能在宜細不宜粗時規(guī)定得粗枝大葉，否則就會出現(xiàn)“網(wǎng)大魚小”問題。實事求是的做法是，宜粗則簡、宜細則繁。具體而言，一要區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)的位階高低，一般是位階越高越原則，位階越低越具體;二要區(qū)分是基礎主干黨內(nèi)法規(guī)還是配套性法規(guī)，前者可以粗一點，但后者一定要細;三要區(qū)分是中央黨內(nèi)法規(guī)還是部委法規(guī)、地方法規(guī)，中央黨內(nèi)法規(guī)可以原則一些避免出現(xiàn)一刀切，部委法規(guī)和地方法規(guī)就得緊密結(jié)合本部門本地區(qū)實際作出更加明確具體的規(guī)定;四要區(qū)分是總結(jié)經(jīng)驗還是實踐探索，在將實踐證明行之有效的經(jīng)驗上升固化為黨內(nèi)法規(guī)時可以規(guī)定得細一點，而在鼓勵先行先試探索積累經(jīng)驗時，就要規(guī)定得粗一點;五要區(qū)分是提出高線要求還是作出底線規(guī)定，對于高線要求可以“寫意”，但對于底線規(guī)定就必須“寫實”;六要區(qū)分是倡導性意見還是禁止性要求，前者可以規(guī)定得粗一點把意圖表達清楚即可，但后者就得把子丑寅卯對錯是非規(guī)定得明明白白。

四、執(zhí)規(guī)必動真格

　　《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》強調(diào)要“堅持制定和實施并重”，提出要“形成高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系”，對提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力作出了全面部署。概括起來主要包括3個方面。

　　一是抓住關鍵少數(shù)、堅持以上率下。黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威不足問題，暴露在面上、要害在根上，病癥反映在普通黨員身上、病灶出在領導干部身上，上行下效，所謂“其身正不令而行，其身不正雖令不從”，講的就是這個道理。鑒此，解決黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力問題，關鍵是抓住要害、突出領導機關和領導干部這個重點，只要領導機關和領導干部尊崇黨規(guī)、率先垂范，那么其他黨組織和廣大黨員不信不守規(guī)矩問題就能迎刃而解。

　　二是注重環(huán)環(huán)緊扣、形成完整實施鏈條。《意見》強化“知規(guī)”這個貫徹落實的前提，要求加大黨內(nèi)法規(guī)公開力度、宣講解讀力度、教育培訓力度、普及宣傳力度等，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的公開性、透明度、知曉率。《意見》強化“執(zhí)規(guī)”這個貫徹落實的重點，要求實行黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行責任制，做到一級抓一級、層層抓落實，梳理執(zhí)規(guī)職責清單、細化分解執(zhí)行責任，做到責任到事、責任到崗、責任到人，做到有規(guī)必執(zhí)、執(zhí)規(guī)必嚴?！兑庖姟窂娀霸u規(guī)”這個推動貫徹落實的抓手，要求發(fā)揮實施效果評估在推動黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹實施中的重要作用，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況、實施效果評估制度，特別是對準則、條例等重要黨內(nèi)法規(guī)要適時進行評估?！兑庖姟窂娀岸揭?guī)”這個推動貫徹落實的關鍵，要求強化監(jiān)督檢查，將黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況作為各級黨委督促檢查、巡視巡察的重要內(nèi)容，對重要黨內(nèi)法規(guī)制度開展定期督查、專項督查，并將監(jiān)督檢查結(jié)果在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)通報，必要時可在新聞媒體公布，接受社會監(jiān)督。《意見》強化“護規(guī)”這個保障貫徹落實的“壓艙石”，要求暢通黨員群眾對違規(guī)違紀、執(zhí)規(guī)不嚴等行為的反映和檢舉渠道，加大責任追究和懲處力度，嚴肅查處違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)制度的行為，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威。

　　三是抓“常”抓“長”、健全長效機制。提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，不可能畢其功于一役，必須在常長二字上做文章，建立長效機制，提出剛性要求，常抓不懈、久久為功。為此，《意見》要求建立健全加強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設的機制制度。比如，探索建立黨員領導干部任前黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一發(fā)布平臺，建立貫通上下的備案工作體系，等等，建立健全提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的長效機制。