中國法治建設(shè)年度報(bào)告（2015年）

七、關(guān)于生態(tài)文明法治建設(shè)

　　生態(tài)文明對全面建成小康社會意義重大。2015年，中共中央、國務(wù)院大力加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，出臺一系列指導(dǎo)性文件，推動生態(tài)文明立法、執(zhí)法、司法等各方面工作取得顯著進(jìn)展。中國生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

　　(一)生態(tài)文明立法

　　——出臺一批指導(dǎo)性文件。4月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，首次提出綠色化概念，強(qiáng)調(diào)不僅要加快推動生產(chǎn)方式綠色化，大幅提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)，還要實(shí)現(xiàn)生活方式綠色化，培育綠色生活方式。

　　7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等，明確完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立環(huán)保督察工作機(jī)制，確立“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”原則，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，對造成生態(tài)環(huán)境損害的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行終身責(zé)任追究。

　　8月，十二屆全國人大常委會調(diào)整立法規(guī)劃，修改土地管理法、農(nóng)村土地承包法、測繪法、水污染防治法、礦山安全法，制定土壤污染防治法、環(huán)境保護(hù)稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、耕地占用稅法等列為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的第一類項(xiàng)目，修改礦產(chǎn)資源法，制定海洋基本法、核安全法、發(fā)展規(guī)劃法、能源法、深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法等列為需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的第二類項(xiàng)目。

　　9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出綠色發(fā)展的理念，明確實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。

　　——制定、修改和審議一批環(huán)境資源領(lǐng)域法律、地方性法規(guī)和規(guī)章。3月，修改立法法，賦予設(shè)區(qū)市對環(huán)境保護(hù)方面的地方立法權(quán)，享有該權(quán)限的設(shè)區(qū)市的數(shù)量增加到284個(gè)。7月，為規(guī)范排污權(quán)出讓收入管理，建立健全環(huán)境資源有償使用制度，發(fā)揮市場機(jī)制作用促進(jìn)污染物減排，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委和環(huán)境保護(hù)部共同制定《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》。10月，環(huán)境保護(hù)部公布修訂后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)管理辦法》，簡化環(huán)評資質(zhì)條件設(shè)定事項(xiàng)，完善環(huán)評機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化社會監(jiān)督和行業(yè)自律。11月，第十二屆全國人大常委會第十七次會議初次審議了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》草案。12月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議初次審議了《野生動物保護(hù)法》修訂草案;同月，環(huán)境保護(hù)部公布修訂后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法(試行)》，從適用情形、責(zé)任主體、評價(jià)內(nèi)容、時(shí)限方式、后評價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)和管理要求等方面對環(huán)境影響后評價(jià)作出規(guī)范，突出了建設(shè)單位環(huán)保的主體責(zé)任和屬地環(huán)保部門的監(jiān)管責(zé)任。

　　2015年，各地積極響應(yīng)新立法法、環(huán)境保護(hù)法要求，制定、修改了一批地方性法規(guī)，廣東省頒布《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》，湖北省人大常委會審議并通過《武漢市機(jī)動車排氣污染防治條例》，江蘇省頒布《江蘇省大氣污染防治條例》，湖南省出臺《湖南省環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定(試行)》《湖南省重大環(huán)境問題(事件)責(zé)任追究辦法》等。11月，云南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議審議通過《云南省國家公園管理?xiàng)l例》，在全國率先實(shí)現(xiàn)國家公園管理體制地方性立法。

　　——出臺一批環(huán)境資源技術(shù)規(guī)范。2015年，環(huán)境保護(hù)部共發(fā)布80項(xiàng)國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。截至2015年底，中國現(xiàn)行有效的國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)1699項(xiàng)。其中，《大氣污染防治行動計(jì)劃》要求制定大氣污染物特別排放限值的25項(xiàng)重點(diǎn)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)全部完成。此外，環(huán)境保護(hù)部還制定了《污染防治技術(shù)政策編制導(dǎo)則》，發(fā)布了《重點(diǎn)行業(yè)二噁英污染防治技術(shù)政策》等5項(xiàng)技術(shù)文件。

　　12月，環(huán)境保護(hù)部向國家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行等14個(gè)部門提供《環(huán)境保護(hù)綜合名錄(2015年版)》，其中，“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄包括837項(xiàng)產(chǎn)品，環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)設(shè)備名錄，包括69項(xiàng)設(shè)備。

　　(二)生態(tài)文明執(zhí)法

　　——制定環(huán)境資源規(guī)劃。4月，國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計(jì)劃》，對水污染防治問題分別提出2020年、2030年和2050年的分段性總目標(biāo)，并提出10條35款、76項(xiàng)238條具體應(yīng)對措施。

　　5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委員會《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，提出2015年要加強(qiáng)生態(tài)文明制度頂層設(shè)計(jì)，完善國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)相關(guān)制度，開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

　　6月，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄〉的通知》，對資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策進(jìn)行整合和調(diào)整，同時(shí)取消污水處理、再生水等免增值稅政策，改征30%增值稅。

　　——深化環(huán)評制度改革。加強(qiáng)和優(yōu)化對環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)評工程師管理，整肅環(huán)評領(lǐng)域問題，通報(bào)處理63家機(jī)構(gòu)和22名環(huán)境影響評價(jià)工程師。3月，環(huán)保部發(fā)布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》，要求環(huán)保部所屬8家環(huán)評機(jī)構(gòu)于2015年底前率先脫鉤，省級及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)分兩批分別在2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤。開展全國環(huán)評機(jī)構(gòu)專項(xiàng)整治行動，規(guī)范環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)行為，嚴(yán)肅查處違規(guī)行為。對審批建設(shè)項(xiàng)目目錄進(jìn)行調(diào)整，下放32項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評審批權(quán)限。其中，火電站、熱電站、煉鐵煉鋼、有色冶煉、國家高速公路、汽車、大型主題公園等項(xiàng)目的環(huán)評文件改由省級環(huán)保部門審批。強(qiáng)化環(huán)評資質(zhì)管理，推動環(huán)評技術(shù)服務(wù)行業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、市場化發(fā)展。加強(qiáng)環(huán)評后評價(jià)及事中事后監(jiān)管，明確環(huán)境保護(hù)部和省級環(huán)保部門的監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化對建設(shè)單位違法行為的追責(zé)和處罰力度。優(yōu)化環(huán)評分類管理制度，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)實(shí)行分類管理。探索構(gòu)建基于“大數(shù)據(jù)”的環(huán)評管理信息系統(tǒng)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評、驗(yàn)收及環(huán)評資質(zhì)申報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)評外網(wǎng)申報(bào)、網(wǎng)上受理。修訂多項(xiàng)環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，優(yōu)化環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容和程序，成立環(huán)境影響評價(jià)專家咨詢組。完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)信息公開機(jī)制。推行綜合督查和環(huán)保約談，敦促地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任，2015年共對163個(gè)市開展了綜合督查，對31個(gè)市進(jìn)行了約談，對20個(gè)市縣實(shí)施了區(qū)域限批，對176個(gè)問題進(jìn)行了掛牌督辦。

　　——加強(qiáng)環(huán)境信息公開。4月，北京市環(huán)保局發(fā)布《2014年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》，公開2014年大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境、輻射環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)測情況。12月，國家林業(yè)局發(fā)布中國第五次荒漠化和沙化土地監(jiān)測結(jié)果和全國林業(yè)建設(shè)信息。截至2014年，全國荒漠化土地面積261.16萬平方公里，沙化土地面積172.12萬平方公里，與第四次監(jiān)測結(jié)果(2009年)相比年均分別減少2424平方公里和1980平方公里。“十二五”期間，全國共完成造林4.5億畝、森林撫育6億畝，分別比“十一五”增加18%、29%;森林覆蓋率提高到21.7%，成為全球森林資源增長最多的國家。

　　——嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為。3月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《2015年全國環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》，對2015年全國環(huán)境監(jiān)察重點(diǎn)工作進(jìn)行部署，重點(diǎn)查處偷排、偷放等惡意違法排污行為和篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等弄虛作假行為。依法嚴(yán)厲查處一大批環(huán)境違法行為，2015年全國實(shí)施按日連續(xù)處罰715件，罰款數(shù)額5.69億元;實(shí)施查封扣押4191件、限產(chǎn)停產(chǎn)3106件。各級環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定9.7萬億份，罰款42.5億元，比2014年增長34%。

　　——推進(jìn)節(jié)能減排和氣候變化應(yīng)對。11月，《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2015年度報(bào)告》發(fā)布。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放同比下降了6.1%，比2010年累計(jì)下降了15.8%，2015年中國二氧化碳排放量增長值為0.24%，為15年來最低。本年度前10個(gè)月內(nèi)，中國的煤炭生產(chǎn)量同比下降3.6%，煤炭消耗量下降4.6%。目前，中國可再生能源裝機(jī)容量占全球總量的24%，新增裝機(jī)容量占全球增量的42%，已成為世界節(jié)能和利用新能源、可再生能源的第一大國。

　　(三)生態(tài)文明司法

　　——制定環(huán)境資源司法文件。5月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了《刑法》第三百一十二條所規(guī)定的掩飾、隱瞞犯罪所得罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)，即明知是非法狩獵的野生動物而收購的，數(shù)量達(dá)到五十只以上的，以掩飾、隱瞞犯罪所得罪定罪處罰。

　　6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，主要內(nèi)容：一是更為具體地規(guī)定了環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的無過錯(cuò)責(zé)任原則。二是詳細(xì)規(guī)定了適用連帶侵權(quán)責(zé)任的三種情形。三是首次規(guī)定了環(huán)境受害者關(guān)于存在因果關(guān)系的初步證明責(zé)任，即必須提供證據(jù)材料證明污染者排放的污染物或者其次生污染物與損害之間具有關(guān)聯(lián)性。四是規(guī)定了環(huán)境污染事實(shí)專門性問題的證明制度。五是規(guī)定了專家證人制度。

　　——依法審理環(huán)境資源案件。2015年，全國法院共審結(jié)環(huán)境資源刑事案件1.9萬件，環(huán)境資源民事案件7.8萬件，環(huán)境資源行政案件2.7萬件。全國檢察系統(tǒng)共起訴污染環(huán)境、非法采礦、盜伐濫伐林木等破壞環(huán)境資源犯罪27101人。最高人民檢察院與公安部、環(huán)境保護(hù)部組成聯(lián)合督察組，現(xiàn)場督辦騰格里沙漠污染環(huán)境案，內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入，對涉嫌污染環(huán)境犯罪的6家化工企業(yè)和10名責(zé)任人提起公訴，查辦瀆職犯罪4人。

　　6月，福建長汀法院生態(tài)庭審理了福建省綠家園友好中心訴某養(yǎng)殖場污染自然保護(hù)景區(qū)案，這是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施以來全國第一例水污染環(huán)境民事公益訴訟案。9月，中國綠發(fā)會提起全國首例保護(hù)瀕危植物公益訴訟。10月，中國綠發(fā)會提起全國首例保護(hù)人文遺跡公益訴訟。12月，福建省高級人民法院對福建南平環(huán)保組織提起的全國首例環(huán)境民事公益訴訟案作出終審判決。12月，中國綠發(fā)會訴德國大眾汽車排放超標(biāo)環(huán)境公益訴訟案在天津市第二中級人民法院立案，這是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施以來天津市首例環(huán)境公益訴訟，也是中國綠發(fā)會首次針對大氣污染尤其是機(jī)動車污染問題提起的環(huán)境公益訴訟。

　　——推進(jìn)環(huán)境司法國際合作。3月，金磚五國大法官在海南三亞簽署《三亞聲明》，強(qiáng)調(diào)充分利用司法手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，倡議各國司法界在《金磚國家司法合作議定書》框架下加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作，推動完善相關(guān)法治體系，努力實(shí)現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展框架下經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。