全國多個城市開始行使地方立法權(quán)

　　有了立法權(quán)能否遏制紅頭文件泛濫

編者按

　　修改后的立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),下放權(quán)力主要涉及城市管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。

　　目前,全國多個城市獲得地方立法權(quán)。立法權(quán)來了,拿到“門票”的城市,準(zhǔn)備好了嗎?他們能否“接得住”“用得好”立法權(quán),又如何防止權(quán)力濫用?地方立法權(quán)能否有效遏制紅頭文件濫發(fā)?近日,本報記者帶著上述問題進行了深入采訪。從今天起,本版推出系列報道,敬請期待。

　　廣西　起步階段不搞　大而全綜合法規(guī)

　　城市:柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市

　　時間:8月1日起行使地方立法權(quán)

　　亮點:擬定五年立法規(guī)劃設(shè)想和2016年立法計劃草案

　　□法制網(wǎng)記者莫小松馬艷

　　廣西壯族自治區(qū)十二屆人大常委會第十七次會議近日通過《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市開始行使地方立法權(quán)的決定》,上述6個市人民代表大會及其常務(wù)委員會自8月1日起開始行使地方立法權(quán)。

　　由此,廣西可以制定地方性法規(guī)的設(shè)區(qū)的市將由南寧市1個增至7個,對廣西法治建設(shè)和人大工作具有里程碑意義。

　　具體事務(wù)依賴“紅頭文件”

　　廣西有14個設(shè)區(qū)的市,由于各地發(fā)展不均衡,國家有些方面的立法較為原則,需要地方在實踐中予以具體化或進行補充,也有許多本身就屬于地方性事務(wù),只能由地方管理。

　　為了更好促進地方發(fā)展,柳州市從上世紀(jì)90年代就開始申報“較大的市”,爭取地方立法權(quán),并且隨著柳州市經(jīng)濟社會不斷發(fā)展,對地方立法的需求也越來越強烈。

　　柳州市人大常委會在向自治區(qū)人大常委會申請行使地方立法權(quán)時稱,由于沒有地方立法權(quán),一些具體事務(wù)依賴于“紅頭文件”,容易造成行政相對人無所適從,也導(dǎo)致相關(guān)行政主管部門缺乏合法有效、具體明確的執(zhí)法依據(jù),嚴(yán)重影響了城市的長遠(yuǎn)發(fā)展,影響柳州法治建設(shè)的進程。

　　桂林市根據(jù)國家批復(fù)的《桂林國際旅游勝地建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》,要建設(shè)成為世界一流的山水觀光休閑度假旅游目的地、全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、全國旅游創(chuàng)新發(fā)展先行區(qū)。但是,由于沒有地方立法權(quán),桂林市在推進勝地建設(shè)過程中“先行先試”的一些好政策、好辦法,只能依靠規(guī)范性文件或行政手段來推進和落實,缺乏連續(xù)性、持續(xù)性。

　　桂林市人大常委會提出,要繼續(xù)加大勝地建設(shè)力度,推動桂林從“旅游大市”向“旅游強市”轉(zhuǎn)變,急需將工作中形成的好做法、好經(jīng)驗上升為地方性法規(guī)加以固定,而勝地建設(shè)過程中遇到的旅游業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃與建設(shè)、違法用地與違法建設(shè)以及市容環(huán)境綜合整治等問題,也都需要通過地方性法規(guī)加以規(guī)范和引導(dǎo)。

　　梧州市人大常委會也提出,梧州正處于經(jīng)濟發(fā)展和社會治理的高速發(fā)展期,在城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護等方面,需要通過完善地方性法規(guī)來規(guī)范管理。

　　明確立法工作主體職責(zé)

　　立法工作是專業(yè)性極強的工作。自治區(qū)人大常委會法制工作委員會主任陳偉雄說,經(jīng)綜合考慮和評估,向自治區(qū)人大常委會提出申請確定其行使地方立法權(quán)報告的6市在立法能力建設(shè)、立法工作制度建設(shè)等方面都具備了行使地方立法權(quán)的基本條件。

　　欽州市人大常委會設(shè)立了法制工作委員會和法制研究所,引進兩名法學(xué)博士擔(dān)任法工委副主任,8名法學(xué)專業(yè)、具有法治實踐經(jīng)驗的人員到法制研究所工作。

　　桂林市人大常委會設(shè)立了法制工作委員會,抽調(diào)4名具有法治實踐經(jīng)驗或法學(xué)本科以上學(xué)歷的人員到法工委工作。全市建立了市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府跟進、公眾參與的地方立法工作格局。

　　北海市設(shè)有法制辦,城管、建設(shè)等有關(guān)職能部門都設(shè)置了法制科,基本建立了法規(guī)起草的工作體系。

　　“在立法能力方面,6市擬設(shè)立市人大常委會法工委均獲市委常委會同意,并對編制數(shù)量有了明確安排;在立法需求和立法規(guī)劃設(shè)想、立法計劃編制方面,6市經(jīng)過調(diào)研摸底,在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護方面都有較為迫切的立法需求,并編制了2016年到2020年立法規(guī)劃設(shè)想和2016年立法計劃等;在立法工作制度建設(shè)方面,6市明確有關(guān)立法工作主體的職責(zé),規(guī)范立法工作流程,為地方立法權(quán)的正確行使提供了制度保障?！标悅バ劢榻B說。

　　立法從易到難因地制宜

　　在自治區(qū)十二屆人大常委會第十七次會議分組審議中,自治區(qū)人大常委會組成人員建議,在起步階段,不提倡搞大部頭、搞大而全等綜合性法規(guī),待充實人員、積累經(jīng)驗、提升立法能力之后,再來啃這些硬骨頭,避免倉促出臺考慮不周到、協(xié)調(diào)不到位的法規(guī)。

　　目前,廣西6個設(shè)區(qū)的市都在遵循立法從易到難、由簡單到復(fù)雜、從單一性立法到綜合性立法的規(guī)律,制定立法規(guī)劃設(shè)想和計劃。

　　桂林市規(guī)劃設(shè)想2016年到2020年,制定8部到10部實體性地方性法規(guī),包括飲用水水源保護條例等。

　　柳州市擬定了2016年到2020年立法規(guī)劃設(shè)想和2016年立法計劃草案,擬五年內(nèi)提請審議的法規(guī)草案有11件,并擬爭取在2016年審議通過《柳州市制定地方性法規(guī)條例》《柳州市城市綠化條例》兩件法規(guī)。

　　梧州市在2016年計劃立法《梧州市環(huán)境噪聲污染防治條例》項目1件,2016年到2020年立法規(guī)劃5件,包括《梧州市舊城改造項目征收與補償安置條例》《梧州市再生資源回收利用管理條例》等。

　　“行使地方立法權(quán)之后,可以結(jié)合當(dāng)?shù)亓⒎ㄐ枨?制定更加切合地方實際、更具有可操作性的地方性法規(guī),把各市改革發(fā)展的有關(guān)事項納入法治化軌道,引領(lǐng)和推動自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?！标悅バ劢榻B說。

　　對于廣西其他7個未申報地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市,自治區(qū)人大常委會秘書長蔣明紅說,自治區(qū)人大常委會將對其籌備工作加強督促指導(dǎo),本著積極穩(wěn)妥的原則,按照成熟一批確定一批的工作思路,確保在2016年全國兩會召開前完成對所有設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的確定工作。

　　河南　多立管用的法　防止景觀式立法

　　城市:南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河市

　　時間:7月30日起分批行使地方立法權(quán)

　　亮點:對大氣污染防治立法向霧霾宣戰(zhàn)

　　□法制網(wǎng)記者馬維博 □法制網(wǎng)通訊員陳波

　　7月30日下午,河南省十二屆人大常委會第十五次會議表決通過了《河南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于確定南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》。

　　地方立法權(quán)為何會“花落”這8個市?有了地方立法權(quán)之后,這8個市將在哪些領(lǐng)域立法?如何讓立法更具可操作性,多立“管用的法”,防止“景觀式立法”?

　　首批8市正式申報

　　修改后的立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。在此之前,河南省擁有地方立法權(quán)的只有省會鄭州和“較大的市”洛陽,而修改后的立法法施行后,河南省除了未設(shè)區(qū)的濟源市,其他15個省轄市都將擁有地方立法權(quán)。

　　為何南陽等8市能入圍河南省第一批擁有地方立法權(quán)的“大部隊”?河南省人大法制委員會主任委員陳鐵平說,省人大常委會積極推進依法賦予設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)工作,今年年初就認(rèn)真謀劃穩(wěn)步推進。3月至5月,河南省人大常委會安排法制委、法工委對全省15個設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、立法需求、立法能力等情況進行了調(diào)查摸底。

　　陳鐵平稱,6月23日,河南省人大常委會召開了依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)工作會議,安排布置河南省15個設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的申報準(zhǔn)備工作,要求申報第一批開始制定地方性法規(guī)的市應(yīng)于7月5日前向省人大常委會正式申報。

　　“此次會議后,各市積極進行申報準(zhǔn)備,至7月5日,共有南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河等8個市人大常委會正式向省人大常委會申報作為第一批開始制定地方性法規(guī)的市。”陳鐵平說。

　　多地立法宣戰(zhàn)霧霾

　　獲得地方立法權(quán)之后,南陽等8市將在哪些領(lǐng)域開展立法?

　　對各地的立法需求,河南省人大常委會評估組進行了摸底。人們最為關(guān)注的霧霾問題,也是多地人大及其常委會關(guān)注的重點,焦作、平頂山、開封3市都打算對大氣污染防治立法,通過行使地方立法權(quán)向霧霾宣戰(zhàn)。

　　據(jù)評估組介紹,南陽擬制定圍繞保護生態(tài)環(huán)境、保護歷史文化、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面的地方性法規(guī),提出3個立法項目;焦作擬制定城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、戶外廣告設(shè)置管理、城市水系建設(shè)與管理、北部山區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理、大氣污染防治、文化保護管理、非遺保護等方面的地方性法規(guī),提出14個立法項目;平頂山擬制定違法占地違法建設(shè)查處、大氣污染防治管理、文化保護等方面的地方性法規(guī),提出11個立法項目;開封擬制定古城保護、大氣污染防治等方面的地方性法規(guī),提出13個立法項目;安陽擬制定城市園林綠化等方面的地方性法規(guī),提出8個立法項目;鶴壁擬制定循環(huán)經(jīng)濟、大伾山景區(qū)保護等方面的地方性法規(guī),提出12個立法項目;駐馬店擬制定市容市貌管理、板橋薄山水庫水源地保護等方面的地方性法規(guī),提出33個立法項目;漯河擬制定沙澧河風(fēng)景區(qū)管理、名人故居墓地保護管理等方面的地方性法規(guī),提出15個立法項目。

　　設(shè)立立法專門機構(gòu)

　　要獲得立法權(quán),不光要積極申報準(zhǔn)備,還要具備一定的“硬實力”和“軟實力”。目前,南陽等8市人民代表大會已成立或者已經(jīng)市委同意設(shè)立法制委員會。

　　具體來說,南陽市人大2004年已經(jīng)設(shè)立法制委員會,焦作市人大今年4月設(shè)立法制委員會。另外,平頂山市委今年6月中旬批準(zhǔn)市人大設(shè)立法制委員會,開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河5市市委均已批準(zhǔn)市人大設(shè)立法制委員會,只待人民代表大會通過。

　　而在人員配備方面,8市的人大常委會法制工作委員會均已經(jīng)編辦發(fā)文設(shè)立,配備編制、工作人員7至12名,目前大部分工作人員都已到位,多數(shù)具備法學(xué)學(xué)歷。

　　這8個市中,有的還參加過河南省人大常委會的立法活動,具有一定的實踐經(jīng)驗。比如,開封市人大常委會參與制定了《河南省開封城墻保護條例》,焦作市人大常委會參與制定了《河南省云臺山景區(qū)保護條例》。

　　完善立法評估機制

　　獲得地方立法權(quán)有何重大意義?河南省委書記、省人大常委會主任郭庚茂在省十二屆人大常委會第十五次會議閉幕時的講話中進行了闡釋。“推進設(shè)區(qū)的市立法工作,是貫徹黨的十八屆四中全會精神和省委九屆九次全會精神、全面推進依法治省的實際行動,也是落實新修改的立法法要求、進一步健全和完善地方立法權(quán)的重要舉措,對于加強河南省特別是設(shè)區(qū)的市民主法治建設(shè),具有里程碑式的重大意義?！惫f。

　　有了地方立法權(quán),下面就要看能不能“立良法”“立管用的法”了。在地方立法過程中,如果不考慮實際操作的可行性,不重視法律的實施效果,而片面追求“花架子”,就會出現(xiàn)“景觀式立法”。

　　如何防止這種情況出現(xiàn)?如何提高地方立法的可操作性?河南省人大常委會提出,要完善立法的起草、論證、聽證、評估、協(xié)調(diào)、審議機制。對專業(yè)性較強的法規(guī)草案,探索嘗試委托第三方研究起草。要建立健全地方國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及重大利益調(diào)整的論證咨詢機制,廣泛聽取專家、學(xué)者、執(zhí)法者和市民的意見。