法院去行政化有多難？
　　------對話佛山中院審管辦副主任李軍

　　法治周末記者 陳磊
　　9月4日，在中國法學(xué)會(huì)主辦的第九屆中國法學(xué)家論壇上，法官李軍獲得了論壇征文一等獎(jiǎng)，他的文章題目是《司法“去行政化”之誤辨思》，副題是“以佛山市中級人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)為樣本”。
　　李軍是廣東省佛山市中級人民法院審管辦副主任，參與和實(shí)踐了該院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革。
　　2009年4月，陳陟云升任佛山市中級法院院長的第二年，為了讓法官獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)，提出了以審判長負(fù)責(zé)制為核心的人員分類管理改革動(dòng)議。
　　實(shí)際的改革過程，遠(yuǎn)比設(shè)想艱難。
　　改革動(dòng)議提出3年后，2012年年底，佛山中院從190余名法官中，選出35名法官擔(dān)任審判長，全面試點(diǎn)以“審判長負(fù)責(zé)制”為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革。
　　佛山中院的改革引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，包括法治周末在內(nèi)的幾十家媒體相繼進(jìn)行報(bào)道。
　　審判長負(fù)責(zé)制改革，賦予審判長相對完整的審判職權(quán)，意在讓他們成為“真正的法官”。改革之后，審判長帶領(lǐng)由兩三名合議法官和書記員組成的審判單元，由其對團(tuán)隊(duì)經(jīng)辦的案件全面負(fù)責(zé)，并親自閱卷或提審、親自參與庭審、親自簽發(fā)案件。
　　同時(shí)，法院嘗試為分管的副院長配備一名行政助理，管理所有行政事務(wù)，讓庭長及以下級別的所有審判長，從繁瑣的行政事務(wù)中解脫出來。
　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)公布后，2013年12月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》，佛山中院成為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革9家試點(diǎn)法院之一。
　　輿論認(rèn)為，佛山中院的改革，可以為接下來的法院“去行政化”改革，提供可參考的樣本。
　　試點(diǎn)至今，佛山中院試行審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的實(shí)際情況如何？法治周末記者就此采訪了佛山中院審管辦副主任李軍。

　　改革效果有喜有憂

　　法治周末記者：佛山中院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，在司法“去行政化”方面的效果如何呢？
　　李軍：制度好不好，關(guān)鍵看成效。
　　“審判長負(fù)責(zé)制”給了審判長更多的審判權(quán)力，減少了一些行政性審批環(huán)節(jié)，反映在審判效率上，部分指標(biāo)較同期有所提高。
　　我院2013年司法統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示：當(dāng)年各類案件法定審限內(nèi)結(jié)案率為99%，較前三年平均值上升5.6個(gè)百分點(diǎn)。案件平均審理天數(shù)由去年同期的58.2天，縮短為52.7天，減少了5.5天。
　　“大部門制”為法官管理獨(dú)立化和“法官回歸”起到了促進(jìn)作用。實(shí)施“大刑庭”、“大民庭”等“大部門制”之后，將同門類審判部門的行政事務(wù)集中管理，使法官審判權(quán)基礎(chǔ)性回歸，審判長工作積極性、責(zé)任心普遍提高，反映在審判質(zhì)量上，部分指標(biāo)較上年同期有所提高。
　　我院2013年司法統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示：當(dāng)年廣東省高級人民法院發(fā)回重審或改判佛山中院一審案件40件，同比減少21件；較前三年平均值下降4.2個(gè)百分點(diǎn)。其中，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革之后，只有6件案件被發(fā)回重審或改判。
　　“審判長團(tuán)隊(duì)制”的建立，使法官提高經(jīng)濟(jì)待遇，法官不走“行政路”成為可能。
　　法治周末記者：改革存在哪些潛在風(fēng)險(xiǎn)？
　　李軍：潛在風(fēng)險(xiǎn)之一是，解決了庭長行政化的問題，又出現(xiàn)了審判長行政化的可能。實(shí)施“審判長負(fù)責(zé)制”之后，案件由各承辦人辦理改由審判長辦理，相對而言審判長需要承載的工作量大大增加。
　　按照現(xiàn)在的案件數(shù)與審判團(tuán)隊(duì)數(shù)測算，審判長負(fù)責(zé)的案件數(shù)量相當(dāng)于原來的3倍。所有案件，審判長必須親自閱卷、親自開庭或參與庭審調(diào)查、親自審批法律文書，每天平均須開庭1.1件。從隨機(jī)抽查的情況來看，各類案件的平均庭審時(shí)間約為1小時(shí)12分。通過問卷了解到，相對改革以前而言，80%的審判長認(rèn)為目前壓力增大。
　　為了減壓，審判長勢必尋找化解方法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，個(gè)別審判長在其團(tuán)隊(duì)辦理的300多件案件中，親自撰寫法律文書的數(shù)量不足10件，以審批文書取代撰寫文書的勢頭容易造成審判長行政化傾向。
　　解決了集中審簽的行政化，存在司法權(quán)分散化的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施“審判長負(fù)責(zé)制”后，案件的審判權(quán)由相對集中在各業(yè)務(wù)庭分散到現(xiàn)在的35個(gè)審判團(tuán)隊(duì)。
　　由于各審判團(tuán)隊(duì)獨(dú)立審判，相對較少顧及審判團(tuán)隊(duì)之間的業(yè)務(wù)交流及裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一問題，加上審判長聯(lián)席會(huì)議在討論案件中名存實(shí)亡，因此導(dǎo)致“同案不同判”現(xiàn)象得以抬頭。我們在調(diào)研時(shí)了解到，大部分基層法院也反映了上述問題。
　　解決了法官的行政化管理，存在難以監(jiān)督法官的隱患。新的審判機(jī)制賦予了審判長在固定審判組織中的核心地位，統(tǒng)一行使案件管理權(quán)、人員管理權(quán)、主持庭審權(quán)、主持評議權(quán)、案件裁判權(quán)、提請討論權(quán)、裁判文書簽發(fā)權(quán)等職權(quán)，但同時(shí)導(dǎo)致了紀(jì)檢監(jiān)察和審判管理部門無法對審判長審判活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。

　　根源在于沒有觸及司法地方化

　　法治周末記者：你認(rèn)為，導(dǎo)致上述問題的根源在哪里？
　　李軍：從改革樣本來看，成效并沒有社會(huì)期待的那么大，也沒有自己感覺的那么深，似乎都是淺嘗輒止。究其原因，是因?yàn)樵趯?shí)踐中沒有弄清楚司法行政化的根源和癥結(jié)。
　　司法地方化是司法行政化的根源，也是去行政化改革的基礎(chǔ)障礙。首先，法官要獨(dú)立序列管理，誰來管理？僅靠一個(gè)地級市中級法院，上不能突破地市級的束縛，下不能越過縣區(qū)級的管轄，因此，這種獨(dú)立是徒勞的。其次，人員的政治待遇沒有了級別，法官靠什么來區(qū)別？法官等級那一點(diǎn)點(diǎn)差別嗎？顯然是不行的，所以佛山中院即使實(shí)施了“審判長津貼”，也不得不按一個(gè)個(gè)基本不存在的法庭繼續(xù)設(shè)置庭長、副庭長，讓他們享受主任科員、副主任科員等待遇。
　　此外，法官享受更高的待遇，讓其他公務(wù)員想不通。一方面，在他們心目中，法官的工作與其他行政工作并無二致，工作量也不比其他公務(wù)員多。那么去了行政化，如何解決地方上的這些疑慮？對此，在一個(gè)將其地位與“公檢司”等同列的地方黨委政府眼里，法院的任何解釋往往都是蒼白的，因而只能以一個(gè)在審判中主持庭審的臨時(shí)稱呼“審判長”來謀取待遇。
　　而事實(shí)上，這一舉動(dòng)也已被其他部門察覺。與此對應(yīng)，公安機(jī)關(guān)也確定了“主偵警官”，檢察院也確定了“主訴(辦)檢察官”等一系列職務(wù)來解決待遇問題。因此，要解決司法行政化，首要就是解決司法地方化問題。
　　法院內(nèi)部對人財(cái)物及法官職務(wù)晉升的管理和干預(yù)，是司法行政化的最大阻礙。在樣本分析中，我們一個(gè)最大的感受就是，真正的司法行政化是法院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對人財(cái)物及法官職務(wù)晉升的管理和干預(yù)，這種內(nèi)部既包括一個(gè)法院內(nèi)部，也包括上下級法院內(nèi)部。
　　事實(shí)上，據(jù)我們了解的情況，現(xiàn)在黨政及其他機(jī)關(guān)單位，直接干預(yù)案件的情形基本不存在了，即使要干預(yù)，也會(huì)通過法院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行干預(yù)。但法院內(nèi)部就不同，法院內(nèi)部的案件干預(yù)，法官往往很難拒絕，因?yàn)樾姓I(lǐng)導(dǎo)掌握著法官個(gè)人的人財(cái)物以及職務(wù)晉升的資源，因此，這種干預(yù)不論是原來的庭長審批制，還是審判長負(fù)責(zé)制，都是無法解決的，甚至于審判長負(fù)責(zé)后，這種行政化干預(yù)更甚。

　　法官該如何歸位

　　法治周末記者：那么，如何尋找解決司法行政化問題的道路呢？
　　李軍：首先要厘清下面三個(gè)問題。
　　第一個(gè)問題：讓審理者裁判，就一定要法官獨(dú)立嗎？
　　黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》中指出，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是要“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。
　　“讓審理者裁判”，就是要解決裁判的直接親歷性問題，也就是作出裁判的個(gè)體和組織，必須是參加過案件審理的個(gè)體和組織，這里就要求所有作出裁判的人和組織都應(yīng)當(dāng)直接或間接參與審理案件，這里不但包括主審法官，還包括合議庭、審判委員會(huì)。
　　但這并不能得出“法官應(yīng)當(dāng)獨(dú)立作出裁判”的結(jié)論，其本意應(yīng)該是：通過改革合議庭、審判委員會(huì)制度，讓合議庭成員直接審理案件，讓審委會(huì)參與裁判的委員直接參與案件的審理，而沒有參與審理的人和組織，不能對案件作出裁判。
　　第二個(gè)問題：法官的歸位，就是要減少法官嗎？
　　司法去行政化，就是要法官歸位，成為真正的法官，因此，有人指出，就是要實(shí)行“精英法官”體制，用另一種話說，就是減少法官。
　　事實(shí)上，法官的歸位，是兩層含義：一是讓法官真正出現(xiàn)在審判臺上，直接審判；二是讓不在法官崗位的法官回到法官崗位上來，保證審判力量，破解“案多人少”的難題。
　　因此，這就要求一線真正辦案法官增多，而不是減法官，更不是剝奪部分法官的審判權(quán)。
　　第三個(gè)問題：由裁判者負(fù)責(zé)，就是審判長負(fù)責(zé)嗎？
　　前面我們說過，黨的十八屆三中全會(huì)要求“由裁判者負(fù)責(zé)”，有人認(rèn)為，審判長作為案件的最終裁判者，應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)。
　　但《決定》的本意顯然不是這樣。由于審判工作的特殊性，由于對司法公正需求高于效率需求，司法民主成為司法決策的主要手段，因此，為了能保證審判結(jié)果經(jīng)得起社會(huì)的檢驗(yàn)，這個(gè)裁判結(jié)果必須是由多數(shù)不同閱歷的人作出判斷，并進(jìn)行權(quán)衡之后的判斷，而不是一個(gè)人的獨(dú)斷專行。由此可見，這個(gè)裁判者，應(yīng)當(dāng)就是通過司法民主最終的決策者，而不是由其中的主持人或召集人負(fù)責(zé)。

　　建立獨(dú)立的法官管理體系

　　法治周末記者：您的設(shè)想是什么？
　　李軍：我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：去行政化，就是在法官管理上逐步擺脫行政體制，形成獨(dú)立的、專業(yè)等級式的法官體系；在案件管理上逐步擺脫審批制，形成主審法官、合議庭、審判委員會(huì)獨(dú)立民主的案件決策機(jī)制；在法官待遇上逐步擺脫行政級別，形成與案件相適應(yīng)的法官員額和與責(zé)任相配套的獨(dú)立待遇機(jī)制；在責(zé)任上，逐步擺脫行政負(fù)責(zé)模式，實(shí)行議事表決負(fù)責(zé)機(jī)制。
　　我們的具體思路是——
　　建立以省為單位獨(dú)立的法官管理體系。
　　就是要把法官這一特殊的專業(yè)人員與其他公務(wù)人員分離，獨(dú)立進(jìn)行管理，可以按照每個(gè)法官的閱歷，專業(yè)水平，理論水平，確定法官等級，并實(shí)行定期評估。實(shí)行法官職業(yè)保障，非因法官自身原因或重大過失，不得調(diào)動(dòng)或免除。
　　建立嚴(yán)格的上下級法官遴選機(jī)制。
　　從我國目前的情況來看，越是在上級法院，法官越多，案件越少，但同時(shí)，越是上級法院，案件難度越大，需要審判指導(dǎo)的越多。以廣東省為例，省高級法院具有法官資格的約為400人，案件數(shù)約為11000件，佛山中院具有法官資格的約180人，案件17000多件，佛山市順德區(qū)法院具有法官資格的約150人，案件約為32000件。
　　三級法院的案件和法官編制是兩個(gè)金字塔，但兩者方向不同，這種情況下，需要以案件來確定員額。同時(shí)，必須建立嚴(yán)格的遴選機(jī)制，實(shí)行明確的缺額遞補(bǔ)、逐級選任的原則，逐步把最優(yōu)秀的法官選到上級法院指導(dǎo)審判實(shí)踐。
　　建立上下級法院的雙重監(jiān)督的機(jī)制。上下級司法機(jī)關(guān)應(yīng)是純粹的審級監(jiān)督關(guān)系，不應(yīng)存在任何行政性關(guān)系，所以對人員應(yīng)實(shí)行以法官獨(dú)立管理為中心的分類管理的基礎(chǔ)上，實(shí)行上下級法院的案件監(jiān)督關(guān)系和非法官人員的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。
　　建立司法民主決策機(jī)制。只有認(rèn)真落實(shí)合議庭、審判委員會(huì)的相關(guān)規(guī)則，才能解決案件審理決策中的行政化，同時(shí)，考慮到基層審判中存在的獨(dú)任審判制度，因此，建立以獨(dú)立決策為核心的司法民主決策機(jī)制，是司法去行政化的重要方式。
　　建立以獨(dú)立議事決策為主的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。責(zé)任制不是負(fù)責(zé)制。在建立了以獨(dú)任審判為核心的合議庭、審判委員會(huì)民主決策機(jī)制的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，對獨(dú)任審判的主審法官落實(shí)其獨(dú)立決策的責(zé)任制，對合議庭成員、審判委員會(huì)委員落實(shí)獨(dú)立發(fā)表意見的責(zé)任制，這才是去行政化的落腳點(diǎn)。