中國法學會為了加強智庫建設(shè),推進課題研究成果的應用轉(zhuǎn)化,更好地服務中央決策,于今年起建立課題結(jié)項提交成果要報的制度,請課題主持人在研究成果的基礎(chǔ)上,選取成果中最具有對策建議性的部分,提交至少1份成果要報。通知發(fā)出后,得到課題主持人的積極響應,首批共收到成果要報192份,針對當前和今后一個時期我國法治建設(shè)中迫切需要解決的重大理論和現(xiàn)實問題,從法學理論和法治實踐的角度提出了許多對策建議,具有鮮明的問題意識和較強的針對性。從8月26日起,《法制日報》將開辟“中國法學會課題成果要報選粹”專欄,摘選部分成果要報,敬請關(guān)注。

鄒立剛

　　一、我國的核心利益和重大關(guān)切已轉(zhuǎn)向海洋。我國與除印度、不丹等12個陸上鄰國劃定了陸界,為我國海洋戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。我國主張的管轄海域只占各國管轄海域總面積1.3億km2的2.3%。無爭議的約100萬km2,人均為世界人均的三十分之一。我國GDP約50%依賴海運完成,油氣和鐵礦石等戰(zhàn)略資源約50%依賴海運進口。我國百年屈辱主要源于來自海上的侵略?，F(xiàn)在美日聯(lián)手在海洋遏制我國;海上鄰國與我國爭奪海權(quán)激烈;海上非傳統(tǒng)安全問題困擾我國。

　　二、加強海洋管控是我國應對海權(quán)斗爭的基本對策。國家海洋局和海警局尚處于組合理順過程中。我國海洋立法包括實體法和程序法供給不足。國內(nèi)學界相關(guān)研究盡管取得了不少研究成果,但從整體上說尚屬起始。國外相關(guān)研究有諸多值得借鑒的經(jīng)驗,但其旨在拓展本國海權(quán)。國家海洋管轄權(quán)及其實施是管控海洋的經(jīng)?；侄?最具抓手作用,對于保障海洋安全、維護海洋權(quán)益、保障海洋經(jīng)濟發(fā)展安全、構(gòu)建沿海富庶地帶的安全屏障、延伸國家防御縱深、遏制對手和應對突發(fā)事件意義顯要。

　　三、完整確立國家海洋權(quán)益與海洋管轄權(quán)?！堵?lián)合國海洋法公約》確定了國家在不同海域享有的海洋權(quán)益:領(lǐng)水主權(quán);在毗連區(qū)對海關(guān)、財政、移民或衛(wèi)生4類事項的管制;在專屬經(jīng)濟區(qū)的2類主權(quán)權(quán)利、3類事項的管轄權(quán)、其他權(quán)利;在大陸架的1類主權(quán)權(quán)利、3類事項的管轄權(quán)等;公海除開例外情形,實行船旗國專屬管轄權(quán)。公約確立了國家保障其海洋權(quán)益得以實現(xiàn)和不受侵害的海洋管轄權(quán),包括立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán),可按照性質(zhì)不同分為刑事、民事、行政管轄權(quán)。國家的海洋權(quán)益與管轄權(quán),界定了其立法、司法、執(zhí)法的權(quán)限范圍。國家可制定相關(guān)國內(nèi)法,依法享有和行使在不同管轄海域的海洋權(quán)益和管轄權(quán)。

　　四、科學界定國家海上執(zhí)法主體與執(zhí)法對象。國家有權(quán)自主設(shè)置本國的海洋管理與執(zhí)法體制。在公約中,執(zhí)法主體是以政府艦機即軍艦軍機或履行政府公務的船舶和飛機等執(zhí)法工具為標志的。海上執(zhí)法必須借助執(zhí)法工具。執(zhí)法主體對象是船舶和飛機并及于其上的人、物、事及其所發(fā)生的社會關(guān)系。主要是船舶而非飛機,因為是船舶而非飛機從事經(jīng)常性的用?；顒?。主要是外國船舶和飛機,因為本國船舶和飛機無論處于何種海域和空域,國籍國對其始終具有管轄權(quán),只是管轄順序或內(nèi)容不同。只要界定了對外國船舶和飛機的管轄權(quán)限,也就厘清了對船舶和飛機的管轄權(quán)界限。政府艦機在不同海域享有不同程度的主權(quán)豁免即免受他國管轄,但并非豁免對他國的責任。執(zhí)法客體對象即國家海上管轄權(quán)所及的事項范圍。分為內(nèi)部和外部事項,前者屬于船旗國(登記國管轄范圍);后者分散于不同海域制度,取決于沿海國的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的范圍。

　　五、厘清國家海上管轄權(quán)與海上維權(quán)執(zhí)法的關(guān)系。維權(quán)執(zhí)法是指對外國船舶和飛機的執(zhí)法。管轄權(quán)是維權(quán)執(zhí)法的權(quán)能或權(quán)限,否則后者就是無權(quán)執(zhí)法或越權(quán)執(zhí)法;而后者是前者的施行或運用,否則前者就被束之高閣。因此兩者是內(nèi)涵和外延的統(tǒng)一體。兩者的效力和范圍依據(jù)主權(quán)影響力由近到遠弱化,被制度化為屬地管轄權(quán)、保護管轄權(quán)、普遍管轄權(quán)等。在領(lǐng)水,可采取概括法和排除法予以確定,即國家在領(lǐng)水享有主權(quán)和屬地管轄權(quán),管轄權(quán)廣泛;而外國非軍用船舶在領(lǐng)海享有無害通過權(quán),即限制國家管轄權(quán)的行使。在其他管轄海域,國家有保護管轄權(quán),其管轄權(quán)宜采取列舉法予以確定:在毗連區(qū),國家只能就4類事項進行管制;在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架,國家只能為實現(xiàn)和保護其特定主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和其他權(quán)利而實施管轄權(quán);在公海,國家不能進行立法,但可基于對海盜的普遍管轄權(quán)進行司法,可基于公約規(guī)定的例外情況對外國船舶進行執(zhí)法。

　　六、全面行使海洋維權(quán)的立法權(quán)。在領(lǐng)水,國家依據(jù)主權(quán)進行立法,包括根據(jù)公約第21條制定適用于無害通過的法律和規(guī)章。在毗連區(qū),國家可根據(jù)公約第33條制定相關(guān)法律規(guī)章,防止和懲治在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)就4類事項的違法行為。在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架,國家可就保障其2類或1類主權(quán)權(quán)利、3類管轄權(quán)和其他權(quán)利得以實現(xiàn)和不受侵害而立法。在公海,國家可就特定事項進行轉(zhuǎn)化性立法,比如公約打擊海盜的普遍管轄權(quán)、第110條就特定事項的登臨權(quán)。

　　七、全面行使海洋維權(quán)的司法權(quán)。在領(lǐng)水,國家可依據(jù)屬地管轄權(quán)進行司法,但公約第27-28條就特定刑事和民事事項排除了沿海國的司法管轄。在毗連區(qū),國家不可基于“防止”而提起司法程序,只能采取阻止進入等預防性措施;但可基于“懲治”而提起司法程序,如對走私提起刑事程序。國家對外國商船在其陸地領(lǐng)土、領(lǐng)水內(nèi)發(fā)生的上述4類違法或犯罪行為,即使其已駛離領(lǐng)海,也可在毗連區(qū)依法采取懲治措施。在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架,國家僅可就保障其2類或1類主權(quán)權(quán)利、3類管轄權(quán)和其他權(quán)利不受侵害而司法。在公海,國家可就特定事項進行司法,比如根據(jù)第105條審判海盜和第109條審理非法廣播。

　　八、常規(guī)性實施海洋維權(quán)的執(zhí)法權(quán)。主要有行政許可、巡航、監(jiān)督檢查、治安、環(huán)境管理和行政強制措施,包括對外國船舶和飛機的船員和機組人員的人身自由實施暫時性限制,對外國船舶和飛機本身及其之上的財物實施暫時性控制;接近、登臨、緊追和使用武力;海洋行政處罰如警告、罰款、沒收違法所得(非法財物)、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證(執(zhí)照)、行政拘留等。這些方式具有既定程序合規(guī)性要求,在不同海域適用于不同的事項,與國家在不同海域所享有的權(quán)益具有內(nèi)在本質(zhì)的聯(lián)系,否則就是無源之水無本之木。

　　九、強化在爭議海域的適度性執(zhí)法。我國管轄海域約三分之二為爭議海域;應將我國和平發(fā)展基本國策、周邊外交政策、海上絲路建設(shè)與建設(shè)海洋強國、海洋維權(quán)有機結(jié)合。適度性符合公約的和平利用海洋、禁止濫用權(quán)利、適當顧及等原則。他國惡意管轄,我國加強應對符合國際法上的對等原則和報復、反報規(guī)則。適度性如何掌握?如在我占島礁及周邊海域進行島礁主權(quán)維護和資源維權(quán)執(zhí)法;在他占島礁及周邊海域進行防止他方改變現(xiàn)狀的阻卻性執(zhí)法和護漁執(zhí)法。

　　十、加強對海洋突出現(xiàn)實問題的應對。在爭議海域我國漁民長期受到他國驅(qū)趕、罰款、扣留、判刑、打傷打死的打壓。漁業(yè)糾紛的本質(zhì)是海權(quán)爭奪。應有對策:建立遠洋漁業(yè)合作組織、漁業(yè)保險、漁業(yè)補貼等制度;對被捕漁民進行外交保護,對被訴漁民提供司法援助;強化護漁措施;通過漁業(yè)合作協(xié)定預置防范性條款。對外國在專屬經(jīng)濟區(qū)的平時軍事活動,盡管公約沒有明確禁止,但系統(tǒng)規(guī)定了所應遵循的諸多原則,如和平利用海洋、禁止任何武力威脅或使用武力、禁止濫用權(quán)利、適當顧及和第59條的規(guī)則。

　　十一、完善我國海洋維權(quán)的執(zhí)法體制。構(gòu)建跨部門協(xié)作機制,我國涉海部門諸多,而國家海洋局是副部級機構(gòu),因此存在與其他部局的協(xié)調(diào);還可建立區(qū)域海洋協(xié)調(diào)管理機制;在海軍與海上執(zhí)法機構(gòu)之間建立協(xié)作機制;海警既能在平時履行政府機構(gòu)職能,又能在戰(zhàn)時加以整備進入戰(zhàn)斗序列;建立新型海警招收和培訓機制;可持續(xù)從海軍、海洋、國際法、海洋法等院校和專業(yè)選招,改變?nèi)藛T結(jié)構(gòu);建立“軍地民”聯(lián)合維權(quán)機制;海洋執(zhí)法能避免海軍直接介入的弊端,但海軍仍可隨機支援;民用船舶在海上發(fā)現(xiàn)有關(guān)情況,可通過既定渠道報告,如美國一些偵測船對我國抵近偵察就是漁民先發(fā)現(xiàn)的;應建立可分享的海洋執(zhí)法信息系統(tǒng),加強對民間有關(guān)設(shè)備的供給;執(zhí)法海域從淺海走向深海。較長時期我國實施近海防御性國防政策和執(zhí)法政策。我國各類執(zhí)法船只數(shù)千,千噸級以上執(zhí)法船上百還有在建和待建的。

　　十二、完善海洋維權(quán)執(zhí)法的立法?！额I(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》條款簡陋,兩者共計33條3400字,不可能充分確定我國的海洋權(quán)益、管轄權(quán)及其執(zhí)法權(quán)。應修改或制定“海洋法”。急需制定統(tǒng)一的“海洋執(zhí)法法”包括實體法和程序法,一并適用于中國海警和中國海事等執(zhí)法主體的海上執(zhí)法活動。我國已在東海建立防空識別區(qū),應制定相關(guān)法律或法規(guī),如規(guī)定對外國飛機抵近偵察的應對措施。修改《涉外海洋科學研究管理規(guī)定》,完善管控外國船舶海洋測量活動的操作條款。完善配套規(guī)范,重點解決存在的重陸輕海、重實體法輕程序法、重近海輕遠海的海洋規(guī)范缺漏問題。

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????????原文鏈接：《法制日報》（2015年9月9日）

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