中國法學(xué)會為了加強(qiáng)智庫建設(shè),推進(jìn)課題研究成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化,更好地服務(wù)中央決策,于今年起建立課題結(jié)項提交成果要報的制度,請課題主持人在研究成果的基礎(chǔ)上,選取成果中最具有對策建議性的部分,提交至少1份成果要報。通知發(fā)出后,得到課題主持人的積極響應(yīng),首批共收到成果要報192份,針對當(dāng)前和今后一個時期我國法治建設(shè)中迫切需要解決的重大理論和現(xiàn)實問題,從法學(xué)理論和法治實踐的角度提出了許多對策建議,具有鮮明的問題意識和較強(qiáng)的針對性。從8月26日起,《法制日報》開辟“中國法學(xué)會課題成果要報選粹”專欄,摘選部分成果要報,敬請關(guān)注。

毛濤??? 工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心 助理研究員

　　近年來,全球氣溫變暖趨勢明顯,全球性和區(qū)域性氣候災(zāi)難頻發(fā)。作為負(fù)責(zé)任大國,我國用實際行動表明了減排溫室氣體的決心,近期碳稅立法成為社會熱議話題。

????????碳稅立法進(jìn)程
　　碳稅立法不宜急于求成,應(yīng)在探索性立法的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn),最終走向全面立法。在探索性立法階段,應(yīng)以積累立法經(jīng)驗為主,從一些溫室氣體排放量大且易于操作的領(lǐng)域下手,或者選擇一些地方行政區(qū)域進(jìn)行試點。在選擇試點領(lǐng)域時,應(yīng)堅持“抓大放小”原則,優(yōu)先選擇制造業(yè)和發(fā)電業(yè)等溫室氣體排放量較大的領(lǐng)域。在試點區(qū)域選擇時,應(yīng)采用差異性標(biāo)準(zhǔn),既選擇一些發(fā)達(dá)區(qū)域,又要選擇一些欠發(fā)達(dá)區(qū)域,還要選擇一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展適中的區(qū)域,以檢驗碳稅是否具有普適性。在實踐性立法階段,在借鑒國外立法經(jīng)驗的同時,更應(yīng)立足我國實際情況,結(jié)合我國的溫室氣體排放狀況、排放源構(gòu)成、工業(yè)結(jié)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)水平等因素,設(shè)計碳稅的計稅依據(jù)、納稅義務(wù)人、稅目、稅率、減免條件等實體性要素,以及稅收確定、征收、執(zhí)行、檢查、處罰等程序性要素。建議在“十三五”期間進(jìn)行碳稅立法試點。

????????碳稅立法構(gòu)思
　　一,計稅依據(jù)。在征收碳稅時,最為理想的計稅依據(jù)是納稅人實際排放的溫室氣體量。在此種情形下,溫室氣體排放監(jiān)測顯得尤為重要。但目前我國溫室氣體排放監(jiān)測技術(shù)相對滯后,若按溫室氣體排放量征稅,監(jiān)測設(shè)備安裝費用較高,不符合立法的經(jīng)濟(jì)性。現(xiàn)階段,運用紅外線技術(shù)或化學(xué)實驗等方式,可以精準(zhǔn)地測算出化石燃料中的含碳量,且價格低廉,具有較強(qiáng)的實踐性。目前國外大多數(shù)已經(jīng)開征碳稅的國家和地區(qū)都采用單一模式,僅有荷蘭等少數(shù)國家采用混合模式。其實,化石燃料的能源含量與氣候變化無必然聯(lián)系,不應(yīng)成為碳稅關(guān)注的對象。故建議以化石燃料中的含碳量作為計稅依據(jù)。
　　二,征收階段。在碳稅征收階段選擇上,國外已開征碳稅的國家和地區(qū)主要采用兩種模式:一種是上游模式,在化石燃料進(jìn)入終端消費市場前,針對生產(chǎn)商或者銷售商征收碳稅；另一種是下游模式,在化石燃料進(jìn)入消費市場后,針對消費者征收碳稅。選擇上游模式,僅需對為數(shù)不多的化石燃料生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)銷商征稅即可,征管效率較高。但采用此模式,稅收價格信號呈遞減趨勢,消費者通常僅會感受到化石燃料價格在上漲,很難意識到國家減排溫室氣體的意圖,將淡化碳稅實施效果。為更好發(fā)揮碳稅激勵作用,建議我國采用下游模式,針對化石燃料直接消費者征稅。
　　三,稅目范疇。碳稅稅目設(shè)計與一國或地區(qū)的溫室氣體排放構(gòu)成密切相關(guān)。建議稅目設(shè)計采取漸進(jìn)式思路,先對一些消費量大且易于管制的化石燃料征稅,再逐步拓寬應(yīng)稅化石燃料范疇,最終做到全面管制。我國制造業(yè)、建筑業(yè)、供電業(yè)、供熱業(yè)排放的溫室氣體量較多,占我國總排放量半數(shù)以上,應(yīng)成為碳稅管制的重點。此外,隨著我國私家車數(shù)量急劇上漲,移動源排放的溫室氣體量逐年上漲,該領(lǐng)域也應(yīng)受到特別關(guān)注?？陕氏葘ι鲜鲱I(lǐng)域使用的煤炭、汽油、柴油、天然氣等易于管制的化石燃料課稅,在條件成熟時逐步擴(kuò)大稅目范圍,最終實現(xiàn)對化石燃料的全面管制。
　　四,納稅義務(wù)人。納稅義務(wù)人是碳稅的實際承擔(dān)者。征收階段選擇不同,碳稅的納稅義務(wù)人范疇也會存在差異。挪威、芬蘭、瑞典、丹麥等,選擇了下游征收模式,碳稅的納稅人為化石燃料消費者,納稅人范圍相對分散,數(shù)量也較多。此外,像荷蘭這類選擇混合模式的國家,兼用上游和下游模式,碳稅的納稅人較為特殊,既包括化石燃料的進(jìn)口商、生產(chǎn)商或銷售商,也包括化石燃料的消費者。在進(jìn)行碳稅立法時,若我國選擇以“含碳量”為計稅依據(jù),并在消費階段征稅的話,最為恰當(dāng)?shù)募{稅義務(wù)人范疇?wèi)?yīng)是購買化石燃料的單位和個人。
　　五,稅率設(shè)計。建議我國碳稅稅率走一條“統(tǒng)一性、低起點、周期性、動態(tài)化”的定額稅率路線。統(tǒng)一性指碳稅稅率應(yīng)有一個較為客觀的制定標(biāo)準(zhǔn),估算出此種化石燃料應(yīng)適用的稅率；低起點指在碳稅征收之初適用較低的稅率,以逐漸遞增的稅率信號,引導(dǎo)其選擇使用清潔能源或改進(jìn)治理技術(shù),盡量減少對產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響；周期性指在一定的周期內(nèi),可以將5年作為一個碳稅實施周期,采用呈規(guī)律的逐年遞增稅率；動態(tài)化指在一個碳稅稅率實施周期結(jié)束后,應(yīng)綜合考慮上一個周期的減排效果,國家能源戰(zhàn)略發(fā)展,以及階段性的減排任務(wù),制定出下一個周期應(yīng)適用的稅率標(biāo)準(zhǔn)。
　　六,稅收歸屬與稅收減免。建議碳稅采用中央和地方共享稅的思路,由國稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收,并按照一定的比例在中央和地方間分成。這樣既有利于國家節(jié)能減排目標(biāo)的宏觀統(tǒng)籌,也有利于調(diào)動地方政府參與節(jié)能減排的積極性。在征收碳稅時,應(yīng)給予新能源、非燃燒用途燃料、清潔電力及域外使用燃料者稅收減免優(yōu)惠,以此確保碳稅征收的合理性和公平性。同時,基于國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向,可以考慮給予鋼鐵企業(yè)、火電企業(yè)、水泥企業(yè)等能源密集型企業(yè)適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠,減少碳稅對經(jīng)濟(jì)主體的負(fù)面影響。

????????碳稅的征管流程
　　在征管流程設(shè)計上,我國可借鑒國外的有效模式。具體流程如下:第一步,在我國境內(nèi)總經(jīng)銷商(一級經(jīng)銷商)在進(jìn)行化石燃料首次銷售時,應(yīng)向環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)繳納與終端消費者應(yīng)納碳稅等額的保證金；第二步,購買化石燃料的二級經(jīng)銷商,應(yīng)依據(jù)其采購量向總經(jīng)銷商繳納與終端消費者應(yīng)納碳稅等額的保證金。同理,在化石燃料進(jìn)入終端消費市場之前的所有經(jīng)銷商(包括零售商在內(nèi))都應(yīng)向上一級經(jīng)銷商繳納與終端消費者應(yīng)納碳稅等額的保證金；第三步,在終端銷售市場,由化石燃料的零售商代收碳稅；第四步,代收碳稅的零售商,應(yīng)以月為單位,向營業(yè)場所所在地的國稅局繳納碳稅,并憑借國稅局所開具的憑證,要求上一級的經(jīng)銷商退還保證金。以此類推,除了化石燃料一級銷售商外的所有銷售商,都應(yīng)在下級經(jīng)銷商出具憑證時,退還其保證金；第五步,化石燃料的總經(jīng)銷商在收到下級經(jīng)銷商所提交的納稅憑證后,攜帶相關(guān)憑證及資料向營業(yè)場所所在的地的稅務(wù)機(jī)關(guān)申請審核,審核通過后,憑借審核證明要求環(huán)保機(jī)關(guān)全額退還其繳納的保證金。

????????碳稅與排放權(quán)交易的制度協(xié)調(diào)
　　目前,北京、上海、天津、湖北、廣東、深圳、重慶等地已開展排放權(quán)交易試點。若開征碳稅,很可能會出現(xiàn)管制重合現(xiàn)象,需要對兩者的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。碳稅具有普適性,不管單位,還是個人,只要購買化石燃料,都有繳稅義務(wù),涉及到最為廣泛的市場經(jīng)濟(jì)主體。比較而言,排放權(quán)交易的管制范圍相對較小,僅限于企業(yè),個人被排除之外。需要強(qiáng)調(diào)的是,參與排放權(quán)交易的企業(yè),往往是一些生產(chǎn)能力較高或高耗能的大型企業(yè)。碳稅對市場成熟程度要求不高,可以及時適用。比較而言,排放權(quán)交易對于市場成熟程度及相關(guān)技術(shù)的要求都很高,實施難度較大。在對二氧化碳排放管制時,可以依據(jù)現(xiàn)有條件,對碳稅和排放權(quán)交易作出合理分工,最大程度地發(fā)揮兩者的作用?？梢园烟级惖囊?guī)制對象限定為個人和生產(chǎn)能力較小的企業(yè),排放權(quán)交易的規(guī)制對象限定為生產(chǎn)能力較大的企業(yè),避免管制重合現(xiàn)象的發(fā)生。

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????????原文鏈接：《法制日報》（2015年11月11日）

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