中國共產(chǎn)黨高度重視反腐敗立法建設(shè),經(jīng)過長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的努力,已經(jīng)初步構(gòu)建起相對(duì)完備的反腐敗立法體系,這一立法體系在總體上由“黨內(nèi)法規(guī)范”與“國家法規(guī)范”構(gòu)成,其中,國家反腐敗立法體系建設(shè)的重點(diǎn)與核心是構(gòu)建腐敗懲治的刑事法律體系。然而,面對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中腐敗衍生與惡化的狀況,立法體系出現(xiàn)了治理能力嚴(yán)重不足的問題,影響了現(xiàn)代化的順利推進(jìn),甚至嚴(yán)重危及了國家安全與黨的執(zhí)政地位。

　　□　劉艷紅　(東南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng))

　　 ? ?錢小平　(東南大學(xué)法學(xué)院副教授)

　　黨的十八屆四中全會(huì)提出“立法科學(xué)”是法治中國建設(shè)之關(guān)鍵的重要論斷,使反腐敗立法的科學(xué)化被提上了國家法治建設(shè)的重要議事日程。中國反腐敗立法體系建設(shè),尚存在難以與艱巨的腐敗治理任務(wù)相匹配的問題,更無法為中國清廉社會(huì)的構(gòu)建奠定法治的基礎(chǔ)。為全面提升中國反腐敗立法的科學(xué)性與腐敗治理能力,有必要全面啟動(dòng)《中華人民共和國反腐敗法》的起草與制定工作。

　　中國反腐敗立法體系建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)問題

　　中國共產(chǎn)黨高度重視反腐敗立法建設(shè),經(jīng)過長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的努力,已經(jīng)初步構(gòu)建起相對(duì)完備的反腐敗立法體系,這一立法體系在總體上由“黨內(nèi)法規(guī)范”與“國家法規(guī)范”構(gòu)成,其中,國家反腐敗立法體系建設(shè)的重點(diǎn)與核心是構(gòu)建腐敗懲治的刑事法律體系。然而,面對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中腐敗衍生與惡化的狀況,立法體系出現(xiàn)了治理能力嚴(yán)重不足的問題,影響了現(xiàn)代化的順利推進(jìn),甚至嚴(yán)重危及了國家安全與黨的執(zhí)政地位。這些重大現(xiàn)實(shí)問題集中表現(xiàn)于:

　　一是反腐立法理念仍受制于“應(yīng)對(duì)性”治理的觀念影響。在國家嚴(yán)厲打擊腐敗的政策導(dǎo)向下,黨內(nèi)、黨外反腐立法不斷增多,懲治力度不斷加大,但據(jù)最高人民檢察院1997年至2012年腐敗案件的立案數(shù)量來統(tǒng)計(jì),賄賂犯罪的數(shù)量不降反升,大(要)案高發(fā)、犯罪紀(jì)錄屢被刷新。導(dǎo)致這一問題最為關(guān)鍵的原因是立法理念仍停留于“不敢腐”的層次上,立法重點(diǎn)偏離了作為腐敗治理核心的“不能腐”層面,以刑法為中心的腐敗治理,重視事后的應(yīng)對(duì)性治理,而忽視了事前的預(yù)防性治理,由此引發(fā)腐敗治理的嚴(yán)重瓶頸。當(dāng)前中國腐敗的類型已從個(gè)體性、“獨(dú)狼式”腐敗向群體性、“環(huán)境化”腐敗演變,而反腐理念卻未能適時(shí)進(jìn)行調(diào)整,防止利益沖突制度、財(cái)產(chǎn)登記與公示制度等具有事前預(yù)防功能的制度難以法制化而得到全面實(shí)施,成為反腐敗立法難以從根本上遏制腐敗的原因。

　　二是預(yù)防性立法過于分散。目前全國僅有汕頭、珠海等少數(shù)地區(qū)制定了地方性腐敗預(yù)防條例,缺乏統(tǒng)一的國家預(yù)防法。盡管公務(wù)員法、行政監(jiān)察法、預(yù)算法、審計(jì)法等國家立法設(shè)置了部分條款,承擔(dān)了部分腐敗預(yù)防功能,但由于缺乏統(tǒng)一的預(yù)防原則、標(biāo)準(zhǔn)與制度指導(dǎo),且在治理理念上根本性地將腐敗治理的希望寄托于刑事懲治法,這些立法普遍存在監(jiān)管范圍窄、監(jiān)督不透明、問責(zé)機(jī)制缺乏、責(zé)任威懾不足等問題,難以產(chǎn)生積極的預(yù)防效果。

　　三是“二元化”反腐立法體系所設(shè)定的容忍度標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分度偏低。中國的反腐敗立法體系由“黨內(nèi)法規(guī)范”與“國家法規(guī)范”構(gòu)成,這種“二元化”體系的優(yōu)勢(shì)在于,通過設(shè)定不同的腐敗容忍度標(biāo)準(zhǔn),不斷降低社會(huì)對(duì)腐敗的容忍限度,在運(yùn)行規(guī)律上,應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)法規(guī)范建構(gòu)腐敗的最低容忍標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而,通過國家法懲治較為嚴(yán)重的腐敗犯罪。然而,兩套反腐規(guī)范的設(shè)計(jì)基準(zhǔn)高度重合,黨內(nèi)法規(guī)與國家法對(duì)腐敗的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一致,缺乏階梯化的功能區(qū)分。

　　四是社會(huì)管理立法的反腐功能評(píng)估機(jī)制缺失。不斷開放公權(quán)力直接干預(yù)社會(huì)的范圍,而實(shí)施法律的治理,是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重大趨勢(shì),社會(huì)管理立法成為立法發(fā)展的重點(diǎn),據(jù)此,中國已經(jīng)形成了一定數(shù)量和規(guī)模的公共管理立法,各項(xiàng)立法分散在各種規(guī)范性文件、規(guī)章、行政法規(guī)、法律,包括黨內(nèi)的法規(guī)之中,但諸多立法對(duì)公共權(quán)力的腐敗預(yù)防功能重視不夠,有的部門立法甚至本身就是腐敗的產(chǎn)物,或是滋生腐敗的根源;在具有反腐功能的立法中,有的反腐敗功能強(qiáng)大、效果明顯,有的則效果并不顯著,可有可無。低質(zhì)量的反腐敗立法浪費(fèi)了立法資源,降低了立法運(yùn)行效果,不符合法治反腐之要求,應(yīng)當(dāng)及時(shí)從立法體系予以調(diào)整,但目前缺乏有效的立法后評(píng)估機(jī)制,難以識(shí)別低質(zhì)量立法,是導(dǎo)致反腐敗立法規(guī)制能力不足的重要原因之一。

　　五是促進(jìn)國際反腐合作的國內(nèi)法基礎(chǔ)有待加強(qiáng)。中國已經(jīng)加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》,并積極開展了國際反腐敗合作,但在國內(nèi)法上仍然缺乏與國際反腐敗公約相互協(xié)調(diào)的平臺(tái)性、對(duì)接性法律,不利更為深入地展開國際反腐敗合作。

　　中國反腐敗立法體系建設(shè)的對(duì)策建議

　　解決上述問題的關(guān)鍵在于,提高反腐立法的科學(xué)性,整合國家既有立法資源,準(zhǔn)確定位不同立法在腐敗治理中的功能,配置優(yōu)于普通社會(huì)治理的資源,建構(gòu)特殊的腐敗預(yù)防機(jī)制、發(fā)現(xiàn)機(jī)制與懲治機(jī)制,而其核心,就是要盡快制定一部貫徹事前預(yù)防性治理理念,具有頂層設(shè)計(jì)功能,能夠統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各項(xiàng)反腐制度并形成層次化治理體系,確保反腐立法運(yùn)行效果的反腐敗法。

　　早在1999年九屆全國人大二次會(huì)議上,就有人大代表提交了《建議制定國家“反腐敗法”的議案》,但由于當(dāng)時(shí)立法時(shí)機(jī)并不成熟而予以擱置。在當(dāng)下法治反腐的時(shí)代背景下,制定一部獨(dú)立的反腐敗法是運(yùn)用法治思維和法治方式反腐敗的集中體現(xiàn),有助于形成“不敢腐”、“不能腐”和“不愿腐”的反腐立法體系,也有助于表明中國履行《聯(lián)合國反腐敗公約》的認(rèn)真負(fù)責(zé)態(tài)度以及致力于全球反腐敗的國際責(zé)任,以更好地促進(jìn)國際反腐合作,制定反腐敗法已經(jīng)具備了成熟條件。

　　從國際視域看,約有二十多個(gè)國家制定了專門的反腐敗法,其立法模式有為三種:一是集反腐敗刑法規(guī)范、刑事程序?yàn)橐惑w的刑事法模式。以新加坡為代表;二是僅規(guī)定腐敗預(yù)防規(guī)范的預(yù)防法模式。以俄羅斯為代表;三是既規(guī)定腐敗刑事懲治也規(guī)定腐敗預(yù)防的綜合模式。以意大利為代表。對(duì)此,我們認(rèn)為,立法模式的選擇必須充分考慮到立法的基本定位,嚴(yán)格遵守立法的基本原則,并適當(dāng)考慮立法的國際化問題。首先,反腐敗法應(yīng)定為國家腐敗治理的基本法,集中體現(xiàn)國家腐敗治理的基本理念、原則、政策和框架性制度等頂層設(shè)計(jì),以此方能統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)各項(xiàng)具體的反腐敗立法,消除立法混亂狀況,提升立法規(guī)制效果。因此,單一的刑事模式并不可取。其次,反腐敗法應(yīng)考慮立法的體系化原則,不宜破壞既有穩(wěn)定的法典體系。對(duì)于反腐敗的刑法規(guī)范,仍應(yīng)將其保留在刑法典之中,也不影響適用效果。但是,對(duì)于預(yù)防制度、組織制度和程序規(guī)定,由于其各自立法中缺乏系統(tǒng)性的專門規(guī)定或規(guī)定之間產(chǎn)生了沖突,有必要在反腐敗法中加以協(xié)調(diào)、明確。最后,反腐敗法還應(yīng)當(dāng)考慮到立法的國際化問題。作為《聯(lián)合國反腐敗公約》締約國,中國應(yīng)將公約所倡導(dǎo)的“高效而有力地預(yù)防和打擊腐敗”的要求予以落實(shí),積極借鑒國際社會(huì)普遍適用的反腐規(guī)則,構(gòu)建國際反腐合作的制度基礎(chǔ)。對(duì)此,也應(yīng)在反腐敗法立法模式的選擇上所有考慮。

　　反腐敗法貫徹“宜粗不宜細(xì)”和“區(qū)分化”的指導(dǎo)理念,總體設(shè)計(jì)具有頂層化的特征,但也不排除部分條款的可操作性,重點(diǎn)解決腐敗界定、反腐組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分、預(yù)防腐敗的基本措施、腐敗后果消除等爭(zhēng)議性問題或空白領(lǐng)域的制度填補(bǔ),以確保反腐敗法的框架性構(gòu)建和立法統(tǒng)領(lǐng)作用。

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? ? ? ??原文鏈接：《法制日?qǐng)?bào)》（2016年2月17日）

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