行政裁量權基準是近年來在我國基層執(zhí)法實踐中逐步建立起來的一種新興制度,旨在通過行政機關自己設定一種規(guī)則細化的具體判斷選擇標準,來統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權、加強對裁量權的自我控制

　　□　周佑勇??? 東南大學社科處處長、武漢大學法學院教授、憲法學與行政法學博士生導師

　　行政裁量權基準是近年來在我國基層執(zhí)法實踐中逐步建立起來的一種新興制度,旨在通過行政機關自己設定一種規(guī)則細化的具體判斷選擇標準,來統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權、加強對裁量權的自我控制。自2004年金華市公安局率先實踐以來,行政裁量權基準在全國范圍內(nèi)已呈現(xiàn)出多種類、多領域和多層次的發(fā)展態(tài)勢,全國各級各類行政機關在執(zhí)法實踐中紛紛推出各自的行政執(zhí)法裁量權基準或出臺了關于制定行政裁量權基準的相關文件。截至目前,已經(jīng)有25個省、自治區(qū)和直轄市制定了統(tǒng)一規(guī)范裁量權的辦法,對有關行政裁量權基準制定等問題作出了總則性規(guī)定。

　　透過行政裁量權基準在中國本土實踐中的積極發(fā)展及其已經(jīng)取得的巨大成效,我們可以發(fā)現(xiàn),它作為一種特殊的“規(guī)則之治”,融合在自律與他律之間、平衡于拘束與裁量之間,具有溝通法律與個案的結構功能優(yōu)勢,從而成為當下中國法治推進中最具價值和生命力的一種裁量治理模式。但是另一方面,行政裁量權基準作為一種新興制度,也不可避地還存在著諸多缺陷與不足,主要表現(xiàn)在以下方面:

　　第一,行政裁量權基準制定內(nèi)容存在形式化、批發(fā)化的傾向及相互重復、沖突等問題。行政裁量權基準的制定,要以成熟的執(zhí)法經(jīng)驗、技術為其制度設計的科學性基礎。而目前,在各地一擁而上紛紛制定的行政裁量權基準中,一些地方和部門存在簡單模仿或復制某種模式的問題。如此制定出來的基準文本只是在形式上符合了要求,但特定的模式并不一定具有普適性,過于粗糙的制度難以充分發(fā)揮行政裁量自身的內(nèi)在價值實現(xiàn)與功能。同時,實踐中,各級地方政府與各類政府職能部門紛紛都制定了各自的行政裁量權基準,而這些不同的基準文本,必然存在著諸多的重復性甚至沖突性的內(nèi)容,致使行政裁量權基準欠缺科學性、系統(tǒng)性。

　　第二,行政裁量權基準制定程序存在諸多規(guī)定不一致,認識不統(tǒng)一的問題。程序是制度的核心,一項科學合理的法律制度必須建構在一種正當化程序的基礎之上。如何劃定裁量權基準的制定權限,是否需要采取公眾參與、公開等民主化的程序制度,不僅在理論上存在較大的分歧,在實踐中也有著各種不同的做法,從而極大影響了該項制度的科學構建。譬如,在行政裁量權基準的制定權限問題上,有的地方認為上級行政機關如果沒有制定裁量權基準,下級行政機關便不可以制定(如《海南省規(guī)范行政處罰自由裁量權辦法》);有的地方則認為只有在上級行政機關沒有制定裁量權基準的情況下,下級行政機關才可以制定(如《重慶市規(guī)范行政裁量權辦法》);還有的地方認為上級行政機關制定裁量權基準后,下級行政機關直接遵照執(zhí)行,不需要再重新制定(如《天津市人民政府關于開展規(guī)范行政處罰自由裁量權工作的意見》)等。

　　針對上述問題,建議進一步將建立健全行政裁量權基準制度提升為國家戰(zhàn)略層面,加以統(tǒng)一立法,盡快由國務院制定統(tǒng)一的《行政裁量權基準制定程序暫行條例》。

　　第一,確立構建行政裁量權基準制度的國家戰(zhàn)略。在中央層面,國務院2008年發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》和2010年發(fā)布的《關于加強法治政府建設的意見》等等,都針對行政裁量權基準提供了建設性意見。中共中央在黨的十八屆四中全會關于《全面推進依法治國若干重大問題的決定》中更是明確提出,要“建立健全行政裁量權基準制度,細化、量化行政裁量標準,規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”。因此,我們要將構建行政裁量權基準制度進一步提升到國家戰(zhàn)略層面。既要從理論上對裁量基準予以科學定位及系統(tǒng)建設,也要在實踐中保障裁量基準對依法行政活動的基本功效。一方面,我們主張在理論層面以功能主義的新方法,提出裁量權基準的系統(tǒng)理論,解釋基準的控權邏輯,解答我國行政法學界在裁量權基準正當性、法律效力、公開性、制定權限、公眾參與等問題上的理論爭議,從而使我國現(xiàn)行理論研究系統(tǒng)化、理性化。另一方面,我們應該看到,盡管各地用以規(guī)范裁量權基準的總則性文件已高達25部,但仍然存有諸多缺陷。因此,將構建行政裁量權基準制度上升為國家戰(zhàn)略,從整體上構建行政裁量權基準制度,是實現(xiàn)行政裁量權基準正當性的基本前提。裁量權基準作為一種規(guī)則化的自制,有其難以克服的局限性,我們必須通過一系列正當化的制度安排來實現(xiàn)行政裁量的內(nèi)在價值和功能,這是當前深入推進依法行政的一項關鍵性任務。

　　第二,制定統(tǒng)一的《行政裁量權基準制定程序暫行條例》。從操作性上來說,現(xiàn)階段可供采行的方法是由國務院制定一部名為《行政裁量權基準制定程序暫行條例》的總則性文本。它是貫徹黨的十八屆四中全會精神、落實《全面推進依法治國若干重大問題的決定》的需要,也是保證行政裁量權基準領域法制統(tǒng)一性、有效規(guī)范行政裁量權、落實依法行政的需要。同時,目前在我國還具有豐富的地方立法經(jīng)驗和有益的域外制度實踐可供借鑒。在立法框架上,《行政裁量權基準制定程序暫行條例》可以按照以下結構加以編排:“第一章總則”“第二章行政裁量權基準制定主體”“第三章行政裁量權基準制定技術”“第四章行政裁量權基準制定程序”“第五章行政裁量權基準具體實施”“第六章行政裁量權基準的法律監(jiān)督”及“附則”。在立法內(nèi)容的選取上,應當重點解決現(xiàn)行實踐中存在的諸如“行政裁量權基準是否應當公開”“是否必須公眾參與”“如何劃定行政裁量權基準的制定權限”“如何適用行政裁量權基準的效力”“如何科學規(guī)范行政裁量權基準的技術構造”等較有爭議的問題,以保證行政裁量權基準領域的法制統(tǒng)一,并確保該項制度的法治功效能夠得以有效發(fā)揮。

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? ? ? ??原文鏈接：《法制日報》（2016年2月24日）

? ? ? ? ? ? ? ? ? ??http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160224/Articel11003GN.htm