□　吳弘　(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng))

　　普惠金融的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合,出現(xiàn)大量區(qū)域性、新型金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)態(tài),一方面彌補(bǔ)了現(xiàn)有金融體系的短板,但另一方面也會(huì)帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn),監(jiān)管體制需要與之適應(yīng)。十八屆三中全會(huì)要求:“完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定,課題組在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了構(gòu)建分層式金融監(jiān)管體制的建議。

　　分層金融監(jiān)管的內(nèi)涵

　　一,監(jiān)管權(quán)的分層配置。分層式金融監(jiān)管體制要求對(duì)中央與地方的監(jiān)管權(quán)限適當(dāng)劃分,進(jìn)一步發(fā)揮地方積極性。對(duì)于分層式金融監(jiān)管體制的具體配置建構(gòu)路徑,有不少構(gòu)想,有的主張可以通過(guò)公募與私募劃分職權(quán)——公募活動(dòng)可以由“一行三會(huì)”來(lái)監(jiān)管,而私募活動(dòng)則可以在中央制定了大致規(guī)范后以地方監(jiān)管為主。有的主張以傳統(tǒng)金融與新形態(tài)金融劃分,傳統(tǒng)持牌經(jīng)營(yíng)的金融(存量)由中央監(jiān)管,新形態(tài)金融(增量)由地方監(jiān)管。我們則主張按金融風(fēng)險(xiǎn)防范的需要?jiǎng)澐?凡是可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融業(yè)態(tài)(包括傳統(tǒng)金融業(yè)),仍屬于中央監(jiān)管;而風(fēng)險(xiǎn)較小、輻射影響較低的金融業(yè)態(tài)(大多數(shù)新金融),則歸地方監(jiān)管。

　　二,監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能下移。市場(chǎng)對(duì)加快金融創(chuàng)新提出了新的要求,而金融創(chuàng)新對(duì)金融安全、金融穩(wěn)定也提出了大挑戰(zhàn),要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將機(jī)構(gòu)與權(quán)力向市場(chǎng)一線、基層下移。如央行上海總部的設(shè)立,完善了中央銀行決策與操作體系、更好地發(fā)揮了中央銀行的宏觀調(diào)控職能,同時(shí)也是推進(jìn)上海國(guó)際金融中心和自貿(mào)區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。國(guó)務(wù)院應(yīng)該批準(zhǔn)建立金融監(jiān)管部門(mén)的上海總部或金融監(jiān)管部門(mén)賦予駐滬金融監(jiān)管部門(mén)更大的監(jiān)管權(quán),即在上海組建成立各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的二總部,或者考慮將各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能適當(dāng)向上海轉(zhuǎn)移,以降低駐滬金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本,從而進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)際金融中心和自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管環(huán)境。

　　三,推動(dòng)非官方監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新。僅憑借地方國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)法全部負(fù)擔(dān)起金融監(jiān)管體制的重任,可以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能及金融行業(yè)、金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)自我監(jiān)管作用。第一,為有效發(fā)揮交易所的自律監(jiān)管功能,應(yīng)將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有的一線監(jiān)管和自律監(jiān)管職能盡快下放到各個(gè)交易所,賦予交易所對(duì)市場(chǎng)參與者的直接調(diào)查監(jiān)管權(quán)限;第二,發(fā)揮銀行、證券、期貨、保險(xiǎn)同業(yè)公會(huì)等行業(yè)組織的自律監(jiān)管職能,提高行業(yè)自律意識(shí)與自律水平,形成監(jiān)管合力;第三,探索金融消費(fèi)者組織、媒體輿論、人民團(tuán)體等對(duì)金融服務(wù)的監(jiān)督,特別對(duì)非法金融活動(dòng)的合力預(yù)警監(jiān)視;第四,賦予市場(chǎng)中的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融產(chǎn)品創(chuàng)新的自主權(quán),包括各種金融衍生品的設(shè)計(jì)和發(fā)行權(quán)。通過(guò)這些放權(quán)性的金融創(chuàng)新,真正發(fā)揮私人路徑在市場(chǎng)中的巨大影響和能動(dòng)性。

　　監(jiān)管權(quán)配置的理念

　　一,尊重市場(chǎng)規(guī)律。任何監(jiān)管都是奠基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之上的,政府不僅需要干預(yù)市場(chǎng),市場(chǎng)也會(huì)干預(yù)政府。不論是中央政府監(jiān)管,還是地方政府監(jiān)管,都要尊重市場(chǎng),把握監(jiān)管紅線。遵守政府對(duì)市場(chǎng)最低干預(yù)原則,強(qiáng)化市場(chǎng)約束,引導(dǎo)政府的逐步退出和市場(chǎng)力量的逐步進(jìn)入,從而推進(jìn)金融體制機(jī)制的市場(chǎng)化改革。

　　二,確定監(jiān)管主體。目前基本法律并沒(méi)有明確地方政府金融監(jiān)管的主體身份,但地方政府已成為地方金融事實(shí)上的監(jiān)管者。而地方政府中承擔(dān)金融監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)則五花八門(mén)。全國(guó)31個(gè)省區(qū)市成立了金融管理機(jī)構(gòu),地市、縣級(jí)的金融管理機(jī)構(gòu)多達(dá)二百　多家,然而這些機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系、級(jí)別、職能等五花八門(mén)。實(shí)踐中較為常見(jiàn)的是由金融服務(wù)(工作)辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“金融辦”)主導(dǎo)地方金融的監(jiān)管工作,但各地金融辦的性質(zhì)卻差別很大,或?yàn)檎M成部門(mén),或?yàn)榕R時(shí)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),或?yàn)橹睂偈聵I(yè)單位,或?yàn)槌ＴO(shè)掛靠機(jī)構(gòu)等等。

　　三,改進(jìn)監(jiān)管方法。分層金融監(jiān)管不僅要提高監(jiān)管的量化標(biāo)準(zhǔn),而且需要改進(jìn)監(jiān)管方法。一方面簡(jiǎn)化監(jiān)管程序,另一方面要強(qiáng)化監(jiān)管操作,提高監(jiān)管效力。地方監(jiān)管部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu),建立起全面風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu),不斷完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控制度、流程、政策和系統(tǒng)。

　　監(jiān)管權(quán)分層應(yīng)包含監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)

　　在賦予地方金融監(jiān)管權(quán)的同時(shí),也要賦予地方一定的金融立法或金融規(guī)則制定權(quán)。這里的地方,目前應(yīng)限于省級(jí)。

　　根據(jù)我國(guó)立法法,金融基本制度屬于法律保留事項(xiàng),地方無(wú)權(quán)制定立法,但是金融立法權(quán)集中于中央存在突出的問(wèn)題:首先,國(guó)家制定新法或修改舊法時(shí)間較長(zhǎng),而金融業(yè)的一個(gè)特點(diǎn)就是發(fā)展快、創(chuàng)新快,因此金融創(chuàng)新和法律滯后的矛盾較大;其次我國(guó)在法律修改方面的理念也不適應(yīng)金融市場(chǎng),一些金融發(fā)達(dá)國(guó)家的金融法律修改頻率很高,而我國(guó)金融相關(guān)法律幾年不改的情況非常普遍,造成一方面無(wú)法可依,一方面法律景觀化。

　　金融市場(chǎng)發(fā)展速度快、變化大,尤其是自貿(mào)區(qū)建設(shè)中新的改革探索和創(chuàng)新層出不窮,不斷提出法律規(guī)范的新要求,而法律要求相對(duì)穩(wěn)定性、無(wú)法朝令夕改,因此就要由監(jiān)管規(guī)則及時(shí)填補(bǔ)。這是不僅需要中央金融監(jiān)管部門(mén)有針對(duì)性的出臺(tái)規(guī)章,也可授權(quán)省級(jí)地方政府及中央金融監(jiān)管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)頒行相應(yīng)金融監(jiān)管規(guī)則,在一定范圍內(nèi)適用。

　　地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

　　一,加強(qiáng)和完善地方金融體系風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。首先是完善地方誠(chéng)信體系。地方政府應(yīng)該給予誠(chéng)信體系以充分的重視,促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)建設(shè)的不斷完善。標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是地方金融信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作,地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以參照央行的金融業(yè)統(tǒng)一征信標(biāo)準(zhǔn)體系,完善地方金融監(jiān)管的征信標(biāo)準(zhǔn),對(duì)接央行的金融業(yè)信用信息體系,督促轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)地方金融機(jī)構(gòu)完善金融信用管理制度;其次是建立地方金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。目前地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)能力較弱,且有不盡合理之處。地方金融監(jiān)管面對(duì)的是全新的金融業(yè)態(tài),這些新金融機(jī)構(gòu)本身自由資金很有限建更合理的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo),也可委托第三方機(jī),而且內(nèi)控機(jī)制也不如傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)健全,應(yīng)當(dāng)通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)這些新金融業(yè)態(tài)構(gòu)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè),監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)因素的變動(dòng)趨勢(shì),預(yù)先發(fā)布警告以防止損害發(fā)生。

　　二,建立地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金。金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金的資金來(lái)源。省級(jí)政府作為地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體,全面承擔(dān)其金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。因此,地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金應(yīng)由省級(jí)政府和地方金融機(jī)構(gòu)共同出資建立,以省級(jí)政府為主。省級(jí)政府應(yīng)在評(píng)估地方金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,以能夠完全覆蓋金融風(fēng)險(xiǎn)為原則,確定地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置基金的規(guī)模,可采取逐年出資累計(jì)達(dá)到基金設(shè)計(jì)規(guī)模的方法籌措基金。

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? ? ? ??原文鏈接：《法制日?qǐng)?bào)》（2016年3月23日）

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