□　汪進(jìn)元　(東南大學(xué)法學(xué)院教授)

　　建議要點(diǎn)

　　“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件?！笔屈h的四中全會(huì)決定推進(jìn)依法治國(guó)的基本任務(wù)之一,更是完善中國(guó)憲法監(jiān)督制度的主要途徑之一。然而,現(xiàn)行備案審查制度存在著審查依據(jù)分散且層次不高、審查主體多頭且職能混淆、審查程序缺失且不透明、審查標(biāo)準(zhǔn)模糊且不統(tǒng)一等問題。因此,本課題組建議:制定《法規(guī)規(guī)章審查法》,規(guī)范審查主體、統(tǒng)一審查依據(jù)、健全審查程序,保證法規(guī)規(guī)章審查依法、務(wù)實(shí)、高效、合理的運(yùn)行。

　　制定《法規(guī)規(guī)章審查法》的必要性和可行性

　　一,統(tǒng)一審查依據(jù)。法規(guī)規(guī)章的審查依據(jù)可以理解為,審查運(yùn)行的依據(jù)和裁量作成的依據(jù)。就審查運(yùn)行的依據(jù)而言,現(xiàn)行憲法、立法法、監(jiān)督法、《地方人大和政府組織法》以及相關(guān)地方性法規(guī)等,當(dāng)然是審查主體、權(quán)限、程序和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范依據(jù)。但是,這些法律法規(guī)都只是部分涉及審查運(yùn)行的問題,不具有專門性、針對(duì)性和可操作性。目前,全國(guó)人大及其常委會(huì)還沒有制頒法規(guī)規(guī)章審查方面的專門法律,國(guó)務(wù)院制發(fā)的《法規(guī)規(guī)章備案條例》僅適用于行政審查和備案審查,不宜適用于全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查以及批準(zhǔn)審查、提請(qǐng)審查和建議審查等。

　　二,細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)。法規(guī)規(guī)章的審查標(biāo)準(zhǔn)也即裁量依據(jù),籠統(tǒng)地說,包括憲法、法律和上位規(guī)范。但是,在具體審查中,被審查的法規(guī)規(guī)章是否符合憲法、法律和上位規(guī)范,涉及到立法事實(shí)的認(rèn)定,憲法法律價(jià)值的判斷,憲法法律原則和規(guī)則的理解、說明和選擇等等。同時(shí)也涉及到形式、程序和實(shí)體等方面的標(biāo)準(zhǔn)。

　　三,矯正審查職能。根據(jù)立法法的規(guī)定規(guī)定存在的問題是:備案與審查混同、多頭多級(jí)審查、備案審查與批準(zhǔn)審查沒有區(qū)別等。因此,出現(xiàn)了有備案無審查,或者重復(fù)審查、結(jié)論沖突,或者相互推諉、不與審查。另外,國(guó)務(wù)院備案審查地方性法規(guī)也不符合代表制原理和原則。

　　四,完善審查程序。首先,根據(jù)立法法規(guī)定,法規(guī)規(guī)章的審查分為“批準(zhǔn)”、“備案”、“提請(qǐng)”、“建議”等四種審查,其中前兩種屬于主動(dòng)審查,后兩種為被動(dòng)審查;另外,除“批準(zhǔn)”是事前、強(qiáng)制審查外,其他三種屬于事后、任意審查。由于審查的任意性和被動(dòng)性,大多數(shù)法規(guī)規(guī)章審查流于形式。其次,各類審查的啟動(dòng),除了主體和接受審查的法規(guī)規(guī)章有規(guī)定之外,相關(guān)的立法資料沒有規(guī)定,審查的事實(shí)依據(jù)不足。再次,現(xiàn)行審查主體都只是附帶性審查,各個(gè)主體配備的專門機(jī)構(gòu)人員太少、精力不夠,也沒有建立專家參審制度。第四,沒有區(qū)分預(yù)先審查與正式審查,導(dǎo)致大量的法規(guī)規(guī)章沒有通過預(yù)審排除,而一些嚴(yán)重違憲違法的法規(guī)規(guī)章得不到審查糾正。

　　五,促進(jìn)憲法實(shí)施和監(jiān)督。憲法實(shí)施,通常是指憲法遵守與適用,其中憲法適用是憲法實(shí)施的核心和動(dòng)力。憲法適用包括代表機(jī)關(guān)通過立法方式使憲法的具體化、行政和司法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法選擇法律處理具體的人和事等。憲法監(jiān)督,從狹義上說,包括立法、行政和司法三機(jī)關(guān)的監(jiān)督,具體地說,就是審查裁決法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的合法性和合憲性。當(dāng)下中國(guó)的憲法監(jiān)督包括憲法解釋和法規(guī)規(guī)章的合憲性審查,而且前者主要或者只能通過后者表現(xiàn)出來。

　　《法規(guī)規(guī)章備案審查法》的內(nèi)容和框架

　　一,立法目的、指導(dǎo)思想和基本原則:制定本法的目的在于規(guī)范法規(guī)規(guī)章備案審查,推進(jìn)憲法解釋,樹立憲法和法律權(quán)威,彰顯社會(huì)主義核心價(jià)值,加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)等;在指導(dǎo)思想方面,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持人民主體地位,堅(jiān)持法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一,堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā);在基本原則方面明確了職能分工、人性尊嚴(yán)、平等保護(hù)、利益衡平和民主科學(xué)等。

　　二,審查類型和程序:首先,備案審查的主體和對(duì)象,即全國(guó)人大常委會(huì)審查國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、兩高的司法解釋、省級(jí)人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī),國(guó)務(wù)院審查部門規(guī)章和省級(jí)地方政府規(guī)章,省級(jí)人大常委會(huì)審查省下地方人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī),省級(jí)人民政府審查省下地方政府規(guī)章,立法法規(guī)定的其他接受備案主體可以附帶審查;其次,批準(zhǔn)審查的主體和對(duì)象;第三,提請(qǐng)審查的主體和對(duì)象;第四,建議審查的主體和對(duì)象;第五,審查提交的文件資料;第六,預(yù)審和正式審查以及正式審查中的專家參與和相關(guān)部門、利益關(guān)系人等的座談會(huì)、聽證會(huì)等;第七,審查處理意見的形成、送達(dá)、反饋和公布等;第八,復(fù)審程序,對(duì)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大常委會(huì)的審查處理有意見的,可以在一定期限內(nèi)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行復(fù)審,對(duì)省級(jí)人民政府審查處理有意見的,也可以在一定期限內(nèi)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院復(fù)審等。

　　三,形式審查:首先,審查法規(guī)規(guī)章的名稱、語(yǔ)言文字和法律術(shù)語(yǔ)等是否準(zhǔn)確、精煉,審查體例、格式以及整體布局是否科學(xué)合理,審查條文之間的語(yǔ)言邏輯和意義脈絡(luò)是否緊密關(guān)聯(lián)等;其次,審查設(shè)定的行為規(guī)則是否具備法律規(guī)則的構(gòu)成要素,是否明確、具體、具有可操作性;再次,審查自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通性規(guī)定是否適用于本行政區(qū)劃之內(nèi);最后,審查有無重復(fù)立法或者直接照抄上位法等情況。

　　四,程序?qū)彶?首先,審查創(chuàng)設(shè)性立法是否違背立法法確定的事項(xiàng)范圍,是否符合法律保留原則;其次,審查委托立法和變通性規(guī)定是否在授權(quán)的范圍和期限以內(nèi),是否存在著轉(zhuǎn)委托立法的問題等;再次,審查法規(guī)規(guī)章是否符合立法法確立的民主立法原則;再次,審查法規(guī)規(guī)章設(shè)定的程序性規(guī)范是否符合上位程序規(guī)定,是否符合程序公正的基本要求。

　　五,實(shí)體審查:根據(jù)立法法第3條的規(guī)定,從實(shí)體上看,遵循憲法基本原則的法規(guī)規(guī)章應(yīng)該受到如下方面的審查:首先,人性尊嚴(yán),一是強(qiáng)化人性尊嚴(yán)對(duì)立法的人性拘束,禁止踐踏人性,促進(jìn)人性自由發(fā)展;二是將人性尊嚴(yán)視為人權(quán)保障的底線標(biāo)準(zhǔn),禁止非人性的立法限制和剝奪人權(quán);三是人性尊嚴(yán)是人權(quán)證成的邏輯基礎(chǔ)。因此,憲法未明文列舉的權(quán)利也應(yīng)該推定保護(hù);四是平等保護(hù),即相同的情況相同對(duì)待,不同的情況不同對(duì)待

　　六,處理方式和效力:在批準(zhǔn)審查方面,作出予以批準(zhǔn)、限期修訂后批準(zhǔn)、不予批準(zhǔn)。在備案審查方面,作出備案登記、不予備案登記、暫緩備案登記。在提請(qǐng)和建議審查方面,作出準(zhǔn)予立案審查、不予立案審查的決定;確定立案審查的,經(jīng)審查后,作出提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法改變或撤銷的決定。審查機(jī)關(guān)作出上述處理決定時(shí),必須說明理由。對(duì)拒不備案登記、不與修改或者撤銷的,審查機(jī)關(guān)有權(quán)直接依法撤銷或者改變。審查機(jī)關(guān)做出的處理意見具有法律、法規(guī)和規(guī)章的效力。

? ? ? ??原文鏈接：《法制日?qǐng)?bào)》（2016年4月20日）

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160420/Articel09003GN.htm