公共政策制定應(yīng)關(guān)注對(duì)婚姻家庭的影響

(另案：公共政策制定中的婚姻家庭視角)

“公共政策對(duì)婚姻行為與婚姻關(guān)系的影響研究”課題組

執(zhí)筆人：薛寧蘭

　　近三十年來(lái)，我國(guó)社會(huì)以快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化為特征，從典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型為以城市為核心的工業(yè)化社會(huì)，人口向低出生率、低增長(zhǎng)率和低自然增長(zhǎng)率轉(zhuǎn)型。而作為社會(huì)基本組織形態(tài)的家庭，其在結(jié)構(gòu)功能和內(nèi)部關(guān)系等方面也發(fā)生著重大變遷，小型化、少子化、獨(dú)居化成為我國(guó)家庭發(fā)展的主要趨勢(shì)。由此導(dǎo)致的家庭傳統(tǒng)功能弱化、家庭養(yǎng)老育幼及抵御疾病災(zāi)害的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)增加，成為亟待關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。

　　公共政策作為現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的社會(huì)管理工具，對(duì)人們的行為選擇具有導(dǎo)向性功能，也對(duì)其切身利益分配發(fā)揮著重要作用。婚姻家庭問(wèn)題的產(chǎn)生與解決與國(guó)家在特定階段發(fā)布的法律法規(guī)及政策密不可分。我國(guó)在各項(xiàng)公共政策制定過(guò)程中，應(yīng)將婚姻家庭視角納入評(píng)估和考察公共政策的社會(huì)效應(yīng)之中。 所謂“婚姻家庭視角 ”，就是將婚姻家庭作為公共政策設(shè)計(jì)的基本單位和關(guān)注點(diǎn)，政策內(nèi)容及其實(shí)施能夠促進(jìn)或有利于家庭的功能發(fā)揮，以家庭團(tuán)結(jié)和家庭教育來(lái)激發(fā)個(gè)人的進(jìn)取精神。因此，一項(xiàng)政策能否促進(jìn)家庭功能發(fā)揮，是否有利于婚姻家庭的和諧穩(wěn)定，是評(píng)價(jià)其是否具備或?qū)崿F(xiàn)了公共政策致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平價(jià)值目標(biāo)的重要指標(biāo)之一。

　　一、計(jì)劃生育政策

　　計(jì)劃生育政策，是上世紀(jì)七十年代以來(lái)，我國(guó)政府應(yīng)對(duì)人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)矛盾所確立的一項(xiàng)規(guī)制性政策 。這一政策以家庭為主要實(shí)施場(chǎng)所，對(duì)人們的婚戀觀、生育決策、家庭結(jié)構(gòu)、家庭規(guī)模等有直接影響，是適用范圍最為廣泛的人口政策?，F(xiàn)行生育政策的內(nèi)容主要是：國(guó)家鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可要求安排生育第二個(gè)子女。2001年頒布實(shí)施的《人口與計(jì)劃生育法》使這一政策得以法律化和制度化。

　　計(jì)劃生育政策實(shí)施以來(lái)對(duì)我國(guó)城市居民的家庭結(jié)構(gòu)、家庭養(yǎng)老模式、家庭人際關(guān)系等產(chǎn)生了直接影響。當(dāng)前，我國(guó)城市家庭規(guī)?？s小、家庭類型多樣化、空巢家庭增多、“失獨(dú)”家庭成為特殊的家庭類型;城市居民家庭傳統(tǒng)養(yǎng)老模式發(fā)生變動(dòng)，更多依賴國(guó)家的養(yǎng)老社會(huì)保障制度;“421”的倒三角形家庭結(jié)構(gòu)導(dǎo)致家庭關(guān)系過(guò)于簡(jiǎn)單化，一方面家庭代際關(guān)系重心下移，對(duì)獨(dú)生子女過(guò)度溺愛(ài)問(wèn)題出現(xiàn)，另一方面夫妻相處時(shí)間和機(jī)會(huì)增加，有利于提升婚姻質(zhì)量，客觀上也引起中老年夫妻離婚率的上升。

　　今后，我國(guó)計(jì)劃生育政策的變動(dòng)應(yīng)注重消減對(duì)婚姻家庭帶來(lái)的負(fù)面影響，政策重心應(yīng)從降低人口出生率，轉(zhuǎn)向維系家庭完整及其功能實(shí)現(xiàn)，以促進(jìn)婚姻家庭的和睦與穩(wěn)定。

　　在此，特提出如下四項(xiàng)建議： (1)適時(shí)逐步實(shí)施允許二胎生育的政策。在推行“農(nóng)村二胎”、“雙獨(dú)二胎”、“單獨(dú)二胎”政策的基礎(chǔ)上，國(guó)家宜將全面放開(kāi)二胎生育列入議事日程，科學(xué)評(píng)估其可能帶來(lái)的后果，待條件成熟再全面推行。(2)全面取消地方政策中二胎生育間隔的規(guī)定。鑒于大中城市民眾平均結(jié)婚年齡已經(jīng)偏高，國(guó)家再對(duì)生育間隔加以限制，不僅過(guò)于嚴(yán)苛，而且不利于子女健康。目前已有19個(gè)省市取消生育間隔限制，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)改革，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展框架內(nèi)最大限度尊重當(dāng)事人的生育選擇。(3)完善生殖健康技術(shù)服務(wù)措施。計(jì)劃生育政策并不限于控制人口數(shù)量，還包括提高人口質(zhì)量。需進(jìn)一步完善《人口與計(jì)劃生育法》第五章“計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)”確立的相關(guān)具體措施，更多關(guān)注生殖健康服務(wù)。 (4)其他相關(guān)公共政策和公共服務(wù)的配套完善。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，健全的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系是全面實(shí)施計(jì)劃生育政策的后盾;近期，針對(duì)這一政策帶來(lái)的諸如“失獨(dú)家庭”增多等問(wèn)題，可采取一些彌補(bǔ)性措施，如完善計(jì)劃生育政策中的“獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障措施”等。

　　二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)政策

　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)政策是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中確立的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的分配性經(jīng)濟(jì)政策 。經(jīng)過(guò)三十多年實(shí)踐，這一政策已成為我國(guó)農(nóng)村的基本土地政策。它以“家庭(戶)”為設(shè)計(jì)原點(diǎn)，直接作用于家庭，對(duì)我國(guó)農(nóng)村家庭的生產(chǎn)方式、家庭成員內(nèi)部權(quán)益分配等產(chǎn)生著直接影響 。

　　以婚姻家庭為視角，審視現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)政策，其瑕疵和缺漏主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。(1)人口的流動(dòng)性與土地的固定性矛盾 致使該項(xiàng)政策的執(zhí)行處于尷尬境地?；橐龅木喗Y(jié)、解除，以及家庭成員的新生或死亡均會(huì)導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)變化。當(dāng)家庭結(jié)構(gòu)因此發(fā)生變化時(shí)，土地分配仍保持固定不變，必然會(huì)導(dǎo)致家庭成員間的權(quán)益沖突：在有些個(gè)體獲取更多權(quán)利的同時(shí)，其他個(gè)體的土地權(quán)益必然會(huì)失去或減損。(2)政策設(shè)計(jì)的性別失衡 使得婦女土地權(quán)益長(zhǎng)期得不到有效維護(hù)。該項(xiàng)政策以“戶”為基本設(shè)計(jì)單元，成員間權(quán)益分配亦以戶為單位，因此，流動(dòng)性大的家庭成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益易受到侵害。按照中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的傳統(tǒng)觀念與習(xí)俗，真正發(fā)生流動(dòng)的主要是婦女群體，因此，在她們通過(guò)締結(jié)和解除婚姻關(guān)系實(shí)現(xiàn)從一個(gè)家庭到另一家庭轉(zhuǎn)移之時(shí)，其土地權(quán)益隨之消減。因此，“增人不增地、減人不減地”以及土地承包關(guān)系30年不變的政策，會(huì)因婦女的出嫁和離異，使其“人地分離”，導(dǎo)致“耕種不能”或耕種成本上升等一系列問(wèn)題，從而使她們因婚姻而難以實(shí)際享有和行使自身的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　改革土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體制度，在明晰農(nóng)戶內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上深化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是我國(guó)當(dāng)前兼顧農(nóng)村家庭成員利益公平與收益效率的有效路徑。

　　第一，配套完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體制度，明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系 。在對(duì)外關(guān)系上，以戶為單位與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同，保持“戶”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體地位;在內(nèi)部關(guān)系上，借鑒大陸法系國(guó)家民法總有 制度，規(guī)制家庭成員間權(quán)利關(guān)系。將農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系定位為總有關(guān)系，家庭成員因其成員資格而享有用益權(quán)，家庭成員發(fā)生流動(dòng)時(shí)，應(yīng)評(píng)估其流動(dòng)的原因，若因喪失成員資格，即脫離“戶”，則必然喪失該總有之下的用益權(quán);若僅為現(xiàn)實(shí)上的人地分離，并未實(shí)質(zhì)地脫離“戶”(如“戶籍”尚未轉(zhuǎn)出)則不應(yīng)剝奪其用益權(quán)。這既保障了家庭成員的個(gè)體權(quán)利，又不破壞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的整體性。在政策執(zhí)行層面上，出嫁婦女的原居住地和現(xiàn)居地的村委會(huì)應(yīng)建立溝通機(jī)制，相互通報(bào)土地收回或者新分配情況，避免因不同村組執(zhí)行政策有異而導(dǎo)致流動(dòng)?jì)D女的土地權(quán)益受損。

　　第二， 深化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是指通過(guò)承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。上世紀(jì)90年代中期，國(guó)家在政策層面首次提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，2007年實(shí)施的《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，2008年以來(lái)，中央每年“一號(hào)文件”都明確支持并鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流傳，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)運(yùn)營(yíng)已經(jīng)在政策層得到肯定。

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)將對(duì)農(nóng)村婚姻家庭關(guān)系產(chǎn)生兩方面影響。一方面，必然增加該項(xiàng)權(quán)利附帶的經(jīng)濟(jì)效益，權(quán)利人可以采取出租、抵押等多種形式行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。多種經(jīng)營(yíng)方式下，權(quán)利人可依法自行選擇，權(quán)利實(shí)現(xiàn)途徑的增加提升了權(quán)利的價(jià)值，進(jìn)而催生圍繞權(quán)利的糾紛;另一方面，也是積極的方面，土地的有序流轉(zhuǎn)可以解決人員流動(dòng)性和土地固定性的矛盾，有利于維護(hù)婦女土地權(quán)利。婦女因婚姻遷出原居住地，而無(wú)法直接耕種土地，但可以通過(guò)租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等手段，獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際利益。土地在制度上的流動(dòng)性消解了其在物理上的固定性，并與人員的流動(dòng)性相契合，可解決原有土地政策的內(nèi)在矛盾。

　　三、國(guó)家稅收政策

　　稅收政策是國(guó)家的再分配性政策 。它是政府通過(guò)稅收杠桿，有區(qū)別地集中社會(huì)資源，通過(guò)社會(huì)福利政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源二次分配的重要經(jīng)濟(jì)政策，其中，稅收優(yōu)惠是國(guó)家向家庭輸送社會(huì)福利的重要方式。

　　當(dāng)前，房產(chǎn)交易市場(chǎng)中出現(xiàn)的“政策性離婚”現(xiàn)象，使得由避稅動(dòng)因引發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益需求已經(jīng)超出婚姻家庭內(nèi)在的凝聚力，身份關(guān)系、倫理關(guān)系有淪為市場(chǎng)交易的附屬和賭資之虞。而從西方家庭政策的發(fā)展和實(shí)施來(lái)看，家庭本應(yīng)是國(guó)家向社會(huì)成員供給福利的主要渠道，在福利國(guó)家?guī)缀跛某梢陨系纳鐣?huì)福利表現(xiàn)為稅收優(yōu)惠，實(shí)施家庭稅收優(yōu)惠政策是增進(jìn)婚姻家庭福利、促進(jìn)婚姻家庭發(fā)展的重要舉措。我國(guó)雖然有著濃厚的家國(guó)文化，但在公共政策(包括稅收政策)中明顯缺乏婚姻家庭視角，忽視婚姻家庭利益，以致出現(xiàn)始料未及的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)。

　　今后，稅收政策改革應(yīng)當(dāng)積極納入婚姻家庭視角，對(duì)其引發(fā)的婚姻家庭效應(yīng)進(jìn)行充分考量和評(píng)估，在實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅目標(biāo)前提下，充分發(fā)揮婚姻家庭在福利供給方面的通道作用。

　　第一，個(gè)人所得稅改革應(yīng)有利于家庭發(fā)展和女性就業(yè)。 我國(guó)歷來(lái)有家國(guó)同一的治理文化，迄今為止家庭仍承擔(dān)主要的經(jīng)濟(jì)保障功能，社會(huì)保障和社會(huì)支持相對(duì)薄弱。鑒于此，應(yīng)考慮如何通過(guò)稅收優(yōu)惠待遇，保障婚姻家庭的穩(wěn)定和發(fā)展，國(guó)家稅收政策的“婚姻獎(jiǎng)勵(lì)”立場(chǎng)比“婚姻中立”立場(chǎng)更適合我國(guó)國(guó)情;在個(gè)人所得稅的征繳中，應(yīng)善用費(fèi)用扣除和稅收優(yōu)惠機(jī)制，以保障家庭成員的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，婚姻家庭支出的稅收優(yōu)惠包括：兒童稅收優(yōu)惠、家庭結(jié)構(gòu)稅收優(yōu)惠、教育稅收優(yōu)惠和殘疾人稅收優(yōu)惠等。這些可為我國(guó)稅收政策改革所借鑒。

　　第二，房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征稅與開(kāi)征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅應(yīng)力求公平。 房產(chǎn)稅改革是整個(gè)稅制改革的一部分，也與房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控目標(biāo)密不可分。如何避免對(duì)家庭持有房產(chǎn)征稅成為“政策性離婚”的誘因，是房產(chǎn)稅改革面臨的重大挑戰(zhàn)。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅對(duì)調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平有重要意義。為避免增加中低收入階層家庭的稅收負(fù)擔(dān)，防止為避稅而將夫妻雙方所購(gòu)房產(chǎn)直接過(guò)戶子女名下帶來(lái)的父母養(yǎng)老資產(chǎn)壓縮的風(fēng)險(xiǎn)，遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的征收對(duì)象，應(yīng)主要限于高收入階層和大額家庭財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)。

　　總之，在我國(guó)，構(gòu)建以家庭發(fā)展為核心的“家庭友好型”公共政策體系 ，對(duì)于維護(hù)婚姻和諧與家庭穩(wěn)定，促進(jìn)家庭在特定歷史環(huán)境下的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。