中國(guó)亟需出臺(tái)巨災(zāi)保險(xiǎn)法*

任自力

　　巨災(zāi)是各類自然或人為災(zāi)害中級(jí)別最高或接近最高級(jí)別的災(zāi)害。中國(guó)是世界上自然巨災(zāi)最嚴(yán)重的國(guó)家之一，自然巨災(zāi)種類多，分布范圍廣、發(fā)生頻率高、破壞強(qiáng)度大、災(zāi)損情況嚴(yán)重。頻發(fā)的巨災(zāi)嚴(yán)重影響著廣大民眾的正常生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。目前，在國(guó)際上，巨災(zāi)保險(xiǎn)已成為一種分散巨災(zāi)損失的常效機(jī)制。保險(xiǎn)補(bǔ)償占巨災(zāi)損失的全球平均比例已達(dá)36%，部分發(fā)達(dá)國(guó)家甚至高達(dá)60-70%。而在中國(guó)，巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋范圍很小、保險(xiǎn)賠付占巨災(zāi)損失的比例很低，災(zāi)后恢復(fù)重建主要是靠國(guó)家財(cái)政，保險(xiǎn)業(yè)所具有的分散風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)管理等基本功能遠(yuǎn)未發(fā)揮作用。因此，中國(guó)亟需出臺(tái)巨災(zāi)保險(xiǎn)法，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度、實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)損失的社會(huì)化分散與分擔(dān)。具體而言，

　　一、中國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的必要性及可行性

　　首先，中國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的必要性。在現(xiàn)代社會(huì)，巨災(zāi)損失的嚴(yán)重后果，使得巨災(zāi)保險(xiǎn)日益呈現(xiàn)出準(zhǔn)公共物品的特征，私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)其供給任務(wù)，而必須依賴政府的適度介入，否則，市場(chǎng)必然走向失靈;相對(duì)于政府救助和民間捐助，巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種有償機(jī)制，更利于形成市場(chǎng)主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的良性循環(huán)，更利于受害人養(yǎng)成主動(dòng)的減災(zāi)防損習(xí)慣;市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)理論、準(zhǔn)公共物品理論、博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分別從不同角度為巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐;中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)采取的國(guó)家財(cái)政災(zāi)后救助模式存在明顯局限且不具有持續(xù)性，故亟需推行巨災(zāi)保險(xiǎn)，以建立一種分散巨災(zāi)損失的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　其次，中國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的可行性。巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品具有“三高三低”現(xiàn)象，即高風(fēng)險(xiǎn)、高損失、高賠付、低保額、低保費(fèi)、低保障，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的利潤(rùn)通常較低、賠付風(fēng)險(xiǎn)卻較高。因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立一般要求保險(xiǎn)業(yè)必須具有較高的承?；蛸r付能力，或者有國(guó)家的必要的資金或政策支持。目前，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的整體實(shí)力與抗風(fēng)險(xiǎn)能力已有顯著提高;通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)分散轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)巨災(zāi)損失的途徑在日漸豐富;政府財(cái)政也具備了為巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供部分資金或政策支持的實(shí)力;并存在可觀的巨災(zāi)保險(xiǎn)需求、而市場(chǎng)供給嚴(yán)重不足。故中國(guó)出臺(tái)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法、建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的條件已基本具備。

　　二、中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀與立法不足

　　中國(guó)面臨的主要巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)包括地震、洪水、干旱、臺(tái)風(fēng)、霜凍、泥石流、滑坡、沙塵暴等。其中地震、洪水、干旱是全國(guó)性的巨災(zāi)，臺(tái)風(fēng)等多是區(qū)域性巨災(zāi)。事實(shí)上，巨災(zāi)保險(xiǎn)在中國(guó)已有數(shù)十年的實(shí)踐，其發(fā)展經(jīng)歷了初創(chuàng)與停辦(1951～1979)、緩慢恢復(fù)與政策反復(fù)(1979-2001)、有限承保與進(jìn)一步摸索(2002—2011)、以及積極拓展與試點(diǎn)(2012—)等四個(gè)階段。2013年初《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》生效后，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展期。2014年8月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕29號(hào))則從保險(xiǎn)市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)層面提出了建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的明確目標(biāo)。

　　但整體而言，中國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展仍處于初級(jí)階段。此一現(xiàn)狀在很大程度上受制于中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的不足。比如，中國(guó)目前巨災(zāi)保險(xiǎn)立法存在基本法律缺位、既有相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則且部門(mén)立法色彩明顯、現(xiàn)有立法效力等級(jí)較低等明顯問(wèn)題。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的推行。細(xì)言之，我國(guó)目前還沒(méi)有一部專門(mén)調(diào)整巨災(zāi)保險(xiǎn)的基本法律，已有的關(guān)于地震或洪水保險(xiǎn)的具有一定操作性的規(guī)定多屬于政策性文件或部門(mén)規(guī)章，且經(jīng)常變動(dòng)，導(dǎo)致巨災(zāi)保險(xiǎn)的性質(zhì)無(wú)法確定，巨災(zāi)保險(xiǎn)涉及到的各種利益關(guān)系(包括國(guó)家與保險(xiǎn)人之間的關(guān)系，保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人之間的關(guān)系等)無(wú)法有效調(diào)整，巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)原則、組織形式、基金籌集與管理、政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色、投保方式、巨災(zāi)保險(xiǎn)活動(dòng)的監(jiān)督等方面也缺乏法律規(guī)范。在實(shí)際工作中，保險(xiǎn)公司對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)則表現(xiàn)出隨意性、間斷性和盲目性。從國(guó)際上看，立法先行是相關(guān)國(guó)家或地區(qū)推行巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的成功經(jīng)驗(yàn)之一。因此，及時(shí)出臺(tái)我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法、對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中相關(guān)利益主體的地位、權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行科學(xué)界定，將是決定我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵。

　　三、國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的主要經(jīng)驗(yàn)及其啟示

　　從全球范圍來(lái)看，巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法模式主要可分為單一型立法(專項(xiàng)立法)和混合型立法(綜合立法)兩種模式。具體而言，單一型立法模式是指專項(xiàng)的洪水保險(xiǎn)法律制度、地震保險(xiǎn)法律制度、颶風(fēng)及其他巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，混合型立法模式是指法國(guó)、挪威、瑞士、冰島等的綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度以及加勒比海地區(qū)國(guó)家的多災(zāi)種巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。此兩種模式各有優(yōu)劣。單一型立法模式的內(nèi)容針對(duì)性強(qiáng)、指向某種主要的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、法律規(guī)定的可操作性較強(qiáng)，而綜合立性立法模式涵蓋的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)范圍較廣、對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律關(guān)系的調(diào)節(jié)更為全面、立法內(nèi)容也相對(duì)復(fù)雜。從相關(guān)國(guó)家或地區(qū)的具體情況來(lái)看，單一型立法模式則多為國(guó)土面積較大或某一類型自然災(zāi)害較集中的國(guó)家或地區(qū)所采用;而綜合性立法模式多為一些各種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)區(qū)域較為一致、防御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)的國(guó)家所采用。此兩種模式也存在許多共同特點(diǎn)，由這些特點(diǎn)可得出對(duì)中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法構(gòu)建的5點(diǎn)啟示：(1)應(yīng)確立保險(xiǎn)補(bǔ)償優(yōu)于政府救助的巨災(zāi)損失補(bǔ)償理念;(2)應(yīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)界定為一種帶有政策性因素的半強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn);(3)應(yīng)采用專項(xiàng)立法模式、先行出臺(tái)專門(mén)的地震保險(xiǎn)法和洪水保險(xiǎn)法;(4)應(yīng)確立公私合作的經(jīng)營(yíng)模式，并應(yīng)明確市場(chǎng)的主導(dǎo)作用與政府的引導(dǎo)、支持者角色，以防止政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新空間的遏制及政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的過(guò)重;(5)應(yīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障對(duì)象限定為居民的自用性財(cái)產(chǎn)(住宅及室內(nèi)財(cái)產(chǎn))，以更好地發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)保障作用。

　　四、中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)若干核心法律制度的構(gòu)建建議

　　巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)行，必須以其充足的償付能力為物質(zhì)前提和保證，而這要求在巨災(zāi)保險(xiǎn)的資金歸集、理賠、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的設(shè)立與運(yùn)行、巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置等方面構(gòu)建起嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫?。具體而言，

　　首先，在巨災(zāi)保險(xiǎn)的資金歸集方面，應(yīng)從五個(gè)方面入手：一是應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推行準(zhǔn)強(qiáng)制性投保機(jī)制;二是應(yīng)合理確定巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的價(jià)格，使得投保人能買(mǎi)得起;三是應(yīng)建立合理的責(zé)任限額機(jī)制，實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化分擔(dān);四是應(yīng)提供一套激勵(lì)保險(xiǎn)人樂(lè)意承保、投保人樂(lè)意投保巨災(zāi)保險(xiǎn)的機(jī)制;五是應(yīng)建立全國(guó)或地方性的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金或巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體機(jī)制，防患于未然。

　　其次，在理賠制度設(shè)計(jì)方面，核心是要建立一套能鼓勵(lì)公眾參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的激勵(lì)約束機(jī)制，以減少或避免投保人與保險(xiǎn)人雙方的道德風(fēng)險(xiǎn)或逆向選擇問(wèn)題。如應(yīng)實(shí)行差異化的保險(xiǎn)費(fèi)率，應(yīng)設(shè)計(jì)有合理的免賠額規(guī)則，應(yīng)關(guān)注國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中既有的逆向選擇等問(wèn)題的解決等。

　　第三，在巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的設(shè)立與運(yùn)行機(jī)制方面，應(yīng)設(shè)立國(guó)家級(jí)的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，并借鑒中投公司等的運(yùn)營(yíng)模式，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)保增值機(jī)制，還應(yīng)進(jìn)行積極的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新，研究巨災(zāi)保險(xiǎn)的證券化路徑及其適度監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)的有效分散與分擔(dān)。

　　第四，在巨災(zāi)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)方面，中國(guó)既有的巨災(zāi)救助機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)營(yíng)存在明顯缺陷，應(yīng)盡快設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)(可命名為國(guó)家應(yīng)急管理局)，以打破行業(yè)與部門(mén)間的利益壁壘、建立相關(guān)行業(yè)或主管部門(mén)間有效的溝通機(jī)制和信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)相關(guān)資源、信息的統(tǒng)一調(diào)配和巨災(zāi)救濟(jì)的統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一規(guī)則。

　　五、中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法的立法步驟建議

　　鑒于中國(guó)自然災(zāi)害種類繁多，地區(qū)間差異較大，各種災(zāi)害致?lián)p后果嚴(yán)重程度不同，民眾需求迫切性與實(shí)際可操作性高低不同等，本研究認(rèn)為，中國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法應(yīng)優(yōu)先采用專項(xiàng)立法模式。具體可先出臺(tái)地震保險(xiǎn)法，同時(shí)研究制定洪水保險(xiǎn)法。因?yàn)椋诘卣痤I(lǐng)域，我們的歷史災(zāi)害損失數(shù)據(jù)積累較為豐富、防震減災(zāi)等配套機(jī)制相對(duì)健全、地震損失十分嚴(yán)重而地震風(fēng)險(xiǎn)屬于目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品中的除外責(zé)任，而故首先需要破解地震保險(xiǎn)問(wèn)題。同時(shí)，由于洪水保險(xiǎn)的大范圍推行，必須以全國(guó)范圍及各個(gè)區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、歷史賠付情況等基礎(chǔ)性資料為前提，只有全面掌握了該等資料，商業(yè)保險(xiǎn)公司才能正確地評(píng)估各地的洪水風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此而制訂不同地區(qū)的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率，而目前國(guó)內(nèi)的商業(yè)保險(xiǎn)公司卻缺乏上述資料。故當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)抓緊時(shí)間繪制全國(guó)范圍及各個(gè)地區(qū)詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖及洪水風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率圖，在這些基礎(chǔ)資料基本具備的條件下，再研究制定洪水保險(xiǎn)法及其配套制度的構(gòu)建。

　　* 中國(guó)法學(xué)會(huì)2012年度部級(jí)法學(xué)研究課題“中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法研究”成果。