城市地下空間利用的法律規(guī)制

朱金東

　　我國人多地少，資源短缺，環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益尖銳，節(jié)能減排形勢不容樂觀。這決定了我國無法通過簡單的城市擴張來實現(xiàn)城市化，必須堅定不移地走空間布局緊湊、資源利用高效的節(jié)約型建設發(fā)展道路。我國城市地下空間利用經歷了起步、轉型和發(fā)展三階段。我國城市地下空間利用方興未艾，規(guī)模迅速增長，形態(tài)日益豐富，開挖深度日趨加深，地下空間管理領域不斷拓寬。

　　隨著地下空間利用的飛速發(fā)展，城市地下空間利用法制化建設水平不斷提升?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》乃首部綜合性部門規(guī)章。鑒于城市地下空間開發(fā)水平存在地區(qū)差異性和綜合性立法過于模糊，各地因地制宜制定地方性法規(guī)和規(guī)章，地下空間法律調整領域逐漸細化。我國已經初步形成中央立法和地方立法并進、綜合管理和專項管理互補、動態(tài)管理和靜態(tài)管理協(xié)同的城市地下空間利用法律體系。

　　然而，我國城市地下空間開發(fā)問題頻發(fā)，如青島輸油管道爆炸，北京私挖地下室盛行，南京地鐵噪音擾民，杭州地鐵施工引發(fā)地陷，上海地下商鋪產權之爭，廣州共同溝閑置等。目前，我國城市地下空間利用主要存在如下問題：

　　其一，城市地下空間資源配置模式滯后。民防工程是地下空間工程的傳統(tǒng)形態(tài)，其中城市商業(yè)建筑結建民防和地下靜態(tài)交通結建民防居于主導地位。由于傳統(tǒng)的民防工程屬于公益設施，因而我國城市地下空間配置主要采取無償劃撥方式。地鐵建設為城區(qū)升級改造和地下空間綜合開發(fā)注入了活力，一些城市依托地鐵換乘站，推進地下城市綜合體建設，城市地下空間商業(yè)價值不斷顯現(xiàn)。單一的劃撥方式滯后于城市地下空間商業(yè)開發(fā)的實踐，必須健全地下空間出讓制度。

　　其二，立體相鄰關系亟待完善。城市地下空間開發(fā)中，同一土地之上出現(xiàn)地表建設用地使用權和地下建設用地使用權并存，相鄰關系的立體化容易產生權利沖突，具體表現(xiàn)為：一是相鄰通行關系沖突。一些地下樓層咫尺相近，卻因缺少連通工程無法互聯(lián)互通，淪為“地下孤島”。二是相鄰環(huán)保關系沖突。一些地方政府片面追求工程進度，極力壓縮地鐵工程造價，無視地鐵擾民。高頻剎車聲和地鐵高架橋梁結構振動輻射的低頻噪音讓一些沿線居民苦不堪言。我國地鐵噪聲環(huán)境影響評價標準方面仍存在空白。三是相鄰防險關系沖突。地下挖掘作為一項高度危險作業(yè)，容易引發(fā)地面塌陷，導致財產損害，危及民眾安全。一些政府部門將城市地陷歸咎于天災或意外，忽視人類生產活動尤其是混亂無序的地下工程施工對地質結構的潛在破壞力。

　　其三，城市地下空間開發(fā)缺少科學系統(tǒng)規(guī)劃。鑒于城市地下空間開發(fā)是一項復雜的系統(tǒng)工程，地下工程具有不可逆性，一旦開發(fā)，就難以恢復，科學編制并嚴格實施地下空間規(guī)劃，對于保護和利用地下空間資源，推進地上、地下協(xié)調發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義和長遠影響。然而，多數(shù)城市地下空間規(guī)劃科學性弱，具體體現(xiàn)為：一是缺乏整體性，各自為政，混亂無序。二是缺乏嚴格程序控制。我國城市地下空間規(guī)劃存在程序控制弱、公眾參與面狹窄、參與渠道單一、參與階段晚和參與效果差等諸多弊端。三是利益衡量失當。一些城市的地下空間規(guī)劃漠視私人利益保障，毀壞地下歷史文物，造成地下水嚴重超采和地面沉降。

　　其四，城市地下空間利用激勵型監(jiān)管乏力。傳統(tǒng)的地下工程投資模式完全由政府全額買單。政府主導型投資模式既對政府財政產生巨大壓力，也將投資風險集中于政府。地下建筑物、構筑物的產權關系始終不明晰，投資者僅能使用，無法取得所有權證，也無法抵押融資。城市地下空間權屬登記制度付之闕如。登記是地下空間建設用地使用權物權變動的公示方式，也是解決權利沖突的依據(jù)。目前，我國地下空間登記機關分離，初始登記率低，地籍管理水平滯后，登記記載事項不全。地下工程的產權不清嚴重影響了投資者的投資熱情，也不利于市場化運作。倡導性政策缺乏有形的配套措施支撐，難以真正發(fā)揮實效。

　　為促進城市地下空間利用有序開展，我國可采取如下措施：

　　首先，建立城市地下空間市場化配置機制。地下建設用地使用權和地表建設用地使用權只是客體范圍不同，權利屬性一致，故地下空間應參照地表，依不同用途遵循相應供地方式。對于諸如市政基礎設施、地鐵等公共利益性質的地下空間利用，國家可以采取無償劃撥的方式;對于諸如商業(yè)街、娛樂場所等經營性的地下空間開發(fā)，必須采取出讓方式。鑒于地下空間利用施工難度大，建造成本高，投資回報周期長，為鼓勵社會資金投入城市地下空間開發(fā)和建設，可以對土地出讓金給予一定優(yōu)惠。我國將來應當統(tǒng)一標準，遵循區(qū)分用途、分層定價、逐層遞減原則。

　　其次，健全城市地下空間利用相鄰關系制度。一是確立地下工程法定的連通義務。政府管制應取代市場自治，賦予地下工程權利人法定的連通義務。一些城市雖立法肯定連通義務，但僅限于人防工程，深圳、廣州、鄭州、南昌等多數(shù)城市均立法將連通義務擴及至所有地下工程，可加以借鑒。二是防范不可量物侵害。鑒于噪音和震動具有不可衡量的特性，國家須設定一個客觀的、強行性的排放標準對之予以規(guī)制。我國應及時制定地鐵噪音和振動控制標準，并組織專業(yè)第三方機構對在建或規(guī)劃中的軌道交通進行集中追蹤普查，配建降噪系統(tǒng)，改善居民生活環(huán)境。三是及時救濟地下挖掘受害人。受害方可主張侵權責任，要求施工方賠償損失或者恢復原狀。地下挖掘致人損害責任作為一種高度危險責任，歸責原則適用無過錯責任，故地下工程施工單位不得以沒有過錯隨意推脫責任。城市高樓林立，人口密集。一旦引發(fā)地質災害，破壞力大，涉及面廣，容易產生大規(guī)模侵權。因此，構建一套整合侵權賠償、責任保險和賠償基金的多元化社會救濟機制迫在眉睫。

　　再次，強化地下空間規(guī)劃的法律控制。一方面，應協(xié)調各方利益沖突。城市規(guī)劃不僅是單純的技術規(guī)范，更是政府調控城市空間資源，保障公共安全和公眾利益的公共政策。地下空間規(guī)劃既關乎地下水資源、歷史文物、交通系統(tǒng)等公共利益，又涉及地表、同層利害關系人人身權、財產權等私人利益，故其利益沖突可呈現(xiàn)為公共利益和公共利益之間、公共利益和私人利益之間、私人利益和私人利益之間三種不同面向，應運用利益衡量理論，分門別類對爭議各方利益進行綜合權衡。另一方面，注重地下空間規(guī)劃的程序控制。地下空間規(guī)劃也是政府、企業(yè)、普通民眾等多方力量的博弈場所。政府應當踐行陽光規(guī)劃，構筑公眾利益表達的平臺，擴大參與范圍，拓寬參與領域，豐富參與方式，依法保障行政相對人的知情權、聽證權、表達權、參與決策權等程序權利，從而限制政府自由裁量權，增強社會公眾的認可度，便于規(guī)劃的順利實施。

　　最后，構建多元化的行政激勵體系。政府素來存在“重管理，輕激勵”的弊病。建立地表、地下一體的不動產登記制度，明確私人地下空間權屬，賦予地下空間權人轉讓權和抵押權。政府應當積極引導民間資本參與地下空間開發(fā)，搭建市場化的融資平臺，建立多元化的投資體系。對于地鐵項目，可采取沿線捆綁開發(fā)和項目融資。鑒于地鐵項目自身盈利性較差，政府還應給予一定的財政補貼。總之，政府應綜合運用產權激勵、投融資激勵和補貼激勵等多種措施促進地下空間健康發(fā)展。

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