國家海上管轄權(quán)研究成果要報

　　海南大學(xué)鄒立剛教授主持的中國法學(xué)會《國家海上管轄權(quán)研究》最終成果，認(rèn)為加強(qiáng)海洋管控是我國應(yīng)對海權(quán)斗爭的基本對策，提出了我國全方位、立體性加強(qiáng)海洋管控的具體建議。

　　1.我國的核心利益和重大關(guān)切已轉(zhuǎn)向海洋。⑴我國與除開印度和不丹的12個陸上鄰國劃定了陸界，為我國海洋戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。⑵我國主張的管轄海域只占各國管轄海域總面積1.3億km2的2.3%。無爭議的約100萬km2，人均為世界人均的1/30。⑶我國GDP約50%依賴海運完成，油氣和鐵礦石等戰(zhàn)略資源約50%依賴海運進(jìn)口。⑷我國百年屈辱主要源于來自海上的侵略?，F(xiàn)在美日聯(lián)手在海洋遏制我國;海上鄰國與我國爭奪海權(quán)激烈;海上非傳統(tǒng)安全問題困擾我國。

　　2.加強(qiáng)海洋管控是我國應(yīng)對海權(quán)斗爭的基本對策。⑴國家海洋局/海警局尚處于組合理順過程中。我國海洋立法包括實體法和程序法供給不足。國內(nèi)學(xué)界相關(guān)研究盡管取得了不少研究成果，但從整體上說尚屬起始。國外相關(guān)研究有諸多值得借鑒的經(jīng)驗，但其旨在拓展本國海權(quán)。⑵國家海洋管轄權(quán)及其實施是管控海洋的經(jīng)?；侄?，最具抓手作用，對于保障海洋安全、維護(hù)海洋權(quán)益、保障海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全、構(gòu)建沿海富庶地帶的安全屏障、延伸國家防御縱深和遏制對手、應(yīng)對突發(fā)事件，意義顯要。

　　3.完整確立國家海洋權(quán)益與海洋管轄權(quán)。⑴《聯(lián)合國海洋法公約》確定了國家在不同海域享有的海洋權(quán)益：領(lǐng)水主權(quán);在毗連區(qū)對海關(guān)、財政、移民或衛(wèi)生4類事項的管制;在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的2類主權(quán)權(quán)利、3類事項的管轄權(quán)、其他權(quán)利;在大陸架的1類主權(quán)權(quán)利、3類事項的管轄權(quán)等;公海除開例外情形，實行船旗國專屬管轄權(quán)。⑵公約確立了國家保障其海洋權(quán)益得以實現(xiàn)和不受侵害的海洋管轄權(quán)，包括立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，可按照性質(zhì)不同分為刑事、民事、行政管轄權(quán)。⑶國家的海洋權(quán)益與管轄權(quán)，界定了其立法、司法、執(zhí)法的權(quán)限范圍。國家可制定相關(guān)國內(nèi)法，依法享有和行使在不同管轄海域的海洋權(quán)益和管轄權(quán)。

　　4.科學(xué)界定國家海上執(zhí)法主體與執(zhí)法對象。⑴國家有權(quán)自主設(shè)置本國的海洋管理與執(zhí)法體制。在公約中，執(zhí)法主體是以政府艦機(jī)即軍艦軍機(jī)或履行政府公務(wù)的船舶和飛機(jī)等執(zhí)法工具為標(biāo)志的。海上執(zhí)法必須借助執(zhí)法工具。⑵執(zhí)法主體對象是船舶和飛機(jī)并及于其上的人、物、事及其所發(fā)生的社會關(guān)系。主要是船舶而非飛機(jī)，因為是船舶而非飛機(jī)從事經(jīng)常性的用?；顒?。主要是外國船舶和飛機(jī)，因為本國船舶和飛機(jī)無論處于何種海域和空域，國籍國對其始終具有管轄權(quán)，只是管轄順序或內(nèi)容不同。只要界定了對外國船舶和飛機(jī)的管轄權(quán)限，也就厘清了對船舶和飛機(jī)的管轄權(quán)界限。政府艦機(jī)在不同海域享有不同程度的主權(quán)豁免即免受他國管轄，但并非豁免對他國的責(zé)任。⑶執(zhí)法客體對象即國家海上管轄權(quán)所及的事項范圍。分為內(nèi)部和外部事項，前者屬于船旗國/登記國管轄范圍;后者分散于不同海域制度，取決于沿海國的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的范圍。

　　5.厘清國家海上管轄權(quán)與海上維權(quán)執(zhí)法的關(guān)系。⑴維權(quán)執(zhí)法是指對外國船舶和飛機(jī)的執(zhí)法。管轄權(quán)是維權(quán)執(zhí)法的權(quán)能或權(quán)限，否則后者就是無權(quán)執(zhí)法或越權(quán)執(zhí)法;而后者是前者的施行或運用，否則前者就被束之高閣。因此兩者是內(nèi)涵和外延的統(tǒng)一體。⑵兩者的效力和范圍依據(jù)主權(quán)影響力由近到遠(yuǎn)弱化，被制度化為屬地管轄權(quán)、保護(hù)管轄權(quán)、普遍管轄權(quán)等。在領(lǐng)水，可采取概括法和排除法予以確定，即國家在領(lǐng)水享有主權(quán)和屬地管轄權(quán)，管轄權(quán)廣泛;而外國非軍用船舶在領(lǐng)海享有無害通過權(quán)，即限制國家管轄權(quán)的行使。在其他管轄海域，國家有保護(hù)管轄權(quán)，其管轄權(quán)宜采取列舉法予以確定：在毗連區(qū)，國家只能就4類事項進(jìn)行管制;在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，國家只能為實現(xiàn)和保護(hù)其特定主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和其他權(quán)利而實施管轄權(quán);在公海，國家不能進(jìn)行立法，但可基于對海盜的普遍管轄權(quán)進(jìn)行司法，可基于公約規(guī)定的例外情況對外國船舶進(jìn)行執(zhí)法。

　　6.全面行使海洋維權(quán)的立法權(quán)。⑴在領(lǐng)水，國家依據(jù)主權(quán)進(jìn)行立法，包括根據(jù)公約第21條制定適用于無害通過的法律和規(guī)章。⑵在毗連區(qū)，國家可根據(jù)公約第33條制定相關(guān)法律規(guī)章，防止和懲治在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)就4類事項的違法行為。⑶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，國家可就保障其2類或1類主權(quán)權(quán)利、3類管轄權(quán)和其他權(quán)利得以實現(xiàn)和不受侵害而立法。⑷在公海，國家可就特定事項進(jìn)行轉(zhuǎn)化性立法，比如公約打擊海盜的普遍管轄權(quán)、第110條就特定事項的登臨權(quán)。

　　7.全面行使海洋維權(quán)的司法權(quán)。⑴在領(lǐng)水，國家可依據(jù)屬地管轄權(quán)進(jìn)行司法，但公約第27-28條就特定刑事和民事事項排除了沿海國的司法管轄。⑵在毗連區(qū)，國家不可基于“防止”而提起司法程序，只能采取阻止進(jìn)入等預(yù)防性措施;但可基于“懲治”而提起司法程序，如對走私提起刑事程序。國家對外國商船在其陸地領(lǐng)土、領(lǐng)水內(nèi)發(fā)生的上述4類違法或犯罪行為，即使其已駛離領(lǐng)海，也可在毗連區(qū)依法采取懲治措施。⑶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，國家僅可就保障其2類或1類主權(quán)權(quán)利、3類管轄權(quán)和其他權(quán)利不受侵害而司法。⑷在公海，國家可就特定事項進(jìn)行司法，比如根據(jù)第105條審判海盜和第109條審理非法廣播。

　　8.常規(guī)性實施海洋維權(quán)的執(zhí)法權(quán)。主要有行政許可;巡航;監(jiān)督檢查;治安;環(huán)境管理;行政強(qiáng)制措施，包括對外國船舶和飛機(jī)的船員和機(jī)組人員的人身自由實施暫時性限制，對外國船舶和飛機(jī)本身及其之上的財物實施暫時性控制;接近、登臨、緊追和使用武力;海洋行政處罰如警告、罰款、沒收違法所得/非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證/執(zhí)照、行政拘留等。這些方式具有既定程序合規(guī)性要求，在不同海域適用于不同的事項，與國家在不同海域所享有的權(quán)益具有內(nèi)在本質(zhì)的聯(lián)系，否則就是無源之水無本之木。

　　9.強(qiáng)化在爭議海域的適度性執(zhí)法。⑴我國管轄海域約2/3為爭議海域;應(yīng)將我國和平發(fā)展基本國策、周邊外交政策、海上絲路建設(shè)與建設(shè)海洋強(qiáng)國、海洋維權(quán)有機(jī)結(jié)合。⑵適度性符合公約的和平利用海洋、禁止濫用權(quán)利、適當(dāng)顧及等原則。⑶他國惡意管轄，我國加強(qiáng)應(yīng)對符合國際法上的對等原則和報復(fù)、反報規(guī)則。⑷適度性如何掌握?如在我占島礁及周邊海域進(jìn)行島礁主權(quán)維護(hù)和資源維權(quán)執(zhí)法;在他占島礁及周邊海域進(jìn)行防止他方改變現(xiàn)狀的阻卻性執(zhí)法和護(hù)漁執(zhí)法。

　　10.加強(qiáng)對海洋突出現(xiàn)實問題的應(yīng)對。⑴在爭議海域我國漁民長期受到他國驅(qū)趕、罰款、扣留、判刑、打傷打死的打壓。漁業(yè)糾紛的本質(zhì)是海權(quán)爭奪。應(yīng)有對策：建立遠(yuǎn)洋漁業(yè)合作組織、漁業(yè)保險、漁業(yè)補(bǔ)貼等制度;對被捕漁民進(jìn)行外交保護(hù)，對被訴漁民提供司法援助;強(qiáng)化護(hù)漁措施;通過漁業(yè)合作協(xié)定預(yù)置防范性條款。⑵對外國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的平時軍事活動，盡管公約沒有明確禁止，但系統(tǒng)規(guī)定了所應(yīng)遵循的諸多原則，如和平利用海洋、禁止任何武力威脅或使用武力、禁止濫用權(quán)利、適當(dāng)顧及和第59條的規(guī)則。因此，美國等國針對我國的這類活動具有敵對性、挑釁性、非正當(dāng)性和違法性，我國規(guī)制這類活動具有應(yīng)然性、正當(dāng)性和合法性。我國可派出艦機(jī)采取跟蹤、監(jiān)視、驅(qū)離等行動以及訴諸外交途徑。⑶美國每年派遣大量的偵察船和飛機(jī)進(jìn)行抵近偵察，我國可按照公約的海洋科研制度，管轄這類偵測活動。

　　11.完善我國海洋維權(quán)的執(zhí)法體制。⑴構(gòu)建跨部門協(xié)作機(jī)制。我國涉海部門諸多，而國家海洋局是副部級機(jī)構(gòu)，因此存在與其他部局的協(xié)調(diào);還可建立區(qū)域海洋協(xié)調(diào)管理機(jī)制。⑵在海軍與海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間建立協(xié)作機(jī)制。海警既能在平時履行政府機(jī)構(gòu)職能，又能在戰(zhàn)時加以整備進(jìn)入戰(zhàn)斗序列。⑶建立新型海警招收和培訓(xùn)機(jī)制?？沙掷m(xù)從海軍、海洋、國際法、海洋法等院校和專業(yè)選招，改變?nèi)藛T結(jié)構(gòu)。⑷建立“軍地民”聯(lián)合維權(quán)機(jī)制。海洋執(zhí)法能避免海軍直接介入的弊端，但海軍仍可隨機(jī)支援。民用船舶在海上發(fā)現(xiàn)有關(guān)情況，可通過既定渠道報告，如美國一些偵測船對我國抵近偵察就是漁民先發(fā)現(xiàn)的。應(yīng)建立可分享的海洋執(zhí)法信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對民間有關(guān)設(shè)備的供給。⑸執(zhí)法海域從淺海走向深海。較長時期我國實施近海防御性國防政策和執(zhí)法政策。我國各類執(zhí)法船只數(shù)千，千噸級以上執(zhí)法船上百還有在建和待建的。

　　12. 完善海洋維權(quán)執(zhí)法的立法。⑴《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》條款簡陋，兩者共計33條3400字符，不可能充分確定我國的海洋權(quán)益、管轄權(quán)及其執(zhí)法權(quán)。應(yīng)修改或制定《海洋法》。⑵急需制定統(tǒng)一的《海洋執(zhí)法法》包括實體法和程序法，一并適用于中國海警和中國海事等執(zhí)法主體的海上執(zhí)法活動。⑶我國已在東海建立防空識別區(qū)，應(yīng)制定相關(guān)法律或法規(guī)，如規(guī)定對外國飛機(jī)抵近偵察的應(yīng)對措施。⑷修改《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》，完善管控外國船舶海洋測量活動的操作條款。⑸完善配套規(guī)范，重點解決存在的重陸輕海、重實體法輕程序法、重近海輕遠(yuǎn)海的海洋規(guī)范缺漏問題。