建設工程質(zhì)量監(jiān)管法律機制亟待完善

宋宗宇 重慶大學建筑與房地產(chǎn)法研究中心主任

　　自1997年頒布《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱《建筑法》)以來，國家和地方陸續(xù)出臺了不少法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，初步構建了我國建筑領域的法律體系。但是，實踐中卻遇到許多新問題與新矛盾，突出表現(xiàn)為近年來頻發(fā)的建設工程質(zhì)量重大事件。比如，湖南鳳凰大橋垮塌(2007)、杭州地鐵工地塌陷(2008)、上海“蓮花河畔景苑”樓房整體傾覆案(2009)、西寧商業(yè)巷工地坍塌(2009)、株洲高架橋倒塌(2009)、昆明新機場高架橋垮塌(2010)、哈爾濱居民樓墻體垮塌(2011)、哈爾濱陽明灘大橋垮塌(2012)、奉化居民樓垮塌(2014)、吉安河西接待中心工程坍塌(2014)事件。更為嚴重的是，這類事件似乎沒有停止的跡象，甚至還呈“井噴”的趨勢，比比皆是的“樓歪歪”、“樓脆脆”、“樓倒倒”、“樓靠靠”、“樓裂裂”事件就是例證。上述事件無一不是因為建設工程質(zhì)量存在問題引起的。

　　引起建設工程質(zhì)量問題的原因，表面上是施工人缺乏科學態(tài)度、蠻干，“無知導致無畏”所致。進一步看，是執(zhí)法不嚴造成的。但是，從根源上講，卻是監(jiān)管立法不完善，《建筑法》沒有真正擔當起“保證建筑工程的質(zhì)量和安全，促進建筑業(yè)健康發(fā)展”的歷史重任。《建筑法》從實施至今已有十七年沒有進行過大修，許多內(nèi)容已經(jīng)不能適應現(xiàn)實生活的客觀需要，即使2011年對該法進行的修訂，也僅僅象征性地修訂了一個條文，內(nèi)容只涉及工傷保險和意外傷害保險兩個具體問題。事實上，安全生產(chǎn)管理不到位、招投標主觀彈性空間太大、法律對建設單位和中介服務機構缺乏規(guī)制、勞務分包企業(yè)存在制度缺位、轉(zhuǎn)包分包“掛靠”的法律規(guī)定過疏、“陰陽合同”法律約束缺失、拖欠工程款問題法律規(guī)定不力、工程擔保與保險制度存在制度障礙等被社會詬病的問題，也是加劇建設工程質(zhì)量低劣的有力推手。為此，《建筑法》被認為是“最不完善”和“執(zhí)行得最差”的法律。

　　中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。通過加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?？梢云诖瑸榱诉m應市場經(jīng)濟的客觀要求，我國必然迎來整合監(jiān)管資源、統(tǒng)一法制、分工管理、職責明確的工程質(zhì)量監(jiān)管局面。在我們看來，建設工程質(zhì)量問題本身就是建筑領域的市場行為與政府監(jiān)管行為的沖突與平衡問題，也是政府與建設工程各方主體權、責、利是否合理配置的問題。建設工程質(zhì)量事故頻發(fā)的根本原因，就在于建設工程質(zhì)量監(jiān)管機制的失靈，致使建設工程各方主體的市場行為與政府干預行為失衡。只有對建設工程質(zhì)量監(jiān)管機制進行制度性補救，使建設工程質(zhì)量處于有效管控狀態(tài)，才能減少和杜絕建設工程質(zhì)量事故的頻繁發(fā)生。因此，建立和完善建設工程質(zhì)量監(jiān)管法律機制，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)范化和程序化，充分發(fā)揮政府監(jiān)督、社會監(jiān)理與企業(yè)自控的作用，是提高建設工程質(zhì)量水平的關鍵。

　　按照中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，全面推進依法治國，“科學立法”是先導。為了有力遏制建設工程質(zhì)量事件頻發(fā)的態(tài)勢，加強建設工程質(zhì)量監(jiān)管立法是當務之急，而建設工程質(zhì)量監(jiān)管是《建筑法》修訂中的重中之重。建設工程質(zhì)量監(jiān)管法律機制的健全與完善，需要在借鑒國外先進立法經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合我國實際特別是凸顯的工程質(zhì)量重大問題，完善建設工程質(zhì)量政府監(jiān)管體系，加強工程監(jiān)理在工程質(zhì)量監(jiān)管中的獨立性地位，嚴格建設單位和施工單位等參建主體在工程質(zhì)量控制中的義務與責任，并構建建筑市場信用法律制度和建設工程質(zhì)量保險法律制度，才能從宏觀監(jiān)管體系與微觀制度規(guī)范上促進監(jiān)管法律機制的科學化、程序化與合理化。

　　首先，應當借鑒國外先進的建設工程質(zhì)量監(jiān)管經(jīng)驗。發(fā)達國家對建設工程質(zhì)量監(jiān)管已經(jīng)形成了一套較為完善的監(jiān)管體系，這些監(jiān)管體系都是建立在完善的法律體系之上。發(fā)達國家還十分注重立法的科學性，積極挖掘各行業(yè)協(xié)會和專業(yè)人士從事建設工程質(zhì)量監(jiān)管的潛力，促進建設工程質(zhì)量法律法規(guī)更加專業(yè)化和規(guī)范化。盡管在不同監(jiān)管模式下政府擔負的角色、作用、特色有所不同，但是，準確定位政府在工程質(zhì)量監(jiān)管中的職能卻很重要。不論采取哪種模式，發(fā)達國家對建筑行業(yè)準入有著一套嚴格的法律機制，對專業(yè)人員以及專業(yè)機構采取審核許可，對建設工程項目管理均采取許可制度。此外，還通過積極推行建設工程質(zhì)量保險機制，來轉(zhuǎn)移風險和加強工程風險的防范與控制。

　　其次，改革建設工程質(zhì)量政府監(jiān)管機制與體制。一方面，準確定位工程質(zhì)量監(jiān)督機構(質(zhì)監(jiān)站)的性質(zhì)。當前，困擾我國建設工程質(zhì)量政府監(jiān)管的一個重大問題，就是質(zhì)監(jiān)站的行政執(zhí)法地位不明確。因此，有效的改革路徑是將質(zhì)監(jiān)站的委托執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈鄨?zhí)法，通過法律授權明確其合法地位和監(jiān)管職權，依法賦予其行政執(zhí)法主體資格。以此為基礎，應將質(zhì)監(jiān)站定位為行政類事業(yè)單位，明確其公共性、行政性、非營利性和公益性的基本屬性，保障其監(jiān)管職能的有序、高效實現(xiàn)。另一方面，將備案制恢復為核準制。2000年我國將核準制改為備案制，是工程主體各方認識的局限性和政府部門利益驅(qū)使的結(jié)果。形式上重視當事人的意思自治，卻丟失了建設工程質(zhì)量檢驗的最后一道屏障，是導致近年來工程質(zhì)量問題頻發(fā)的主要原因之一。因此，應按照市場經(jīng)濟的客觀要求，恢復核準制。政府監(jiān)管部門到施工現(xiàn)場進行監(jiān)督，出具意見，核發(fā)竣工驗收證明，積極主動地變事后補救為事前預防、變結(jié)果評價為過程評價，對工程質(zhì)量問題承擔責任。

　　再次，加強工程監(jiān)理在工程質(zhì)量監(jiān)管中的獨立性地位。工程監(jiān)理是帶有評價性質(zhì)的工作，監(jiān)理應當做到客觀與公正，而獨立性卻是客觀、公正作出評價之基礎。為克服認識錯誤、國有監(jiān)理單位管理模式弊端、工程監(jiān)理與業(yè)主之間權力(權利)與責任配置失衡等工程監(jiān)理獨立性缺失問題，應借鑒《FIDIC合同條件》前四版以及發(fā)達國家關于工程監(jiān)理獨立性的規(guī)定，深化監(jiān)理單位的企業(yè)體制改革、建構工程監(jiān)理專家責任、加強對業(yè)主不充分授權及濫加干涉行為的規(guī)范等來保障工程監(jiān)理客觀、公正基礎的獨立性實現(xiàn)，提高建設工程質(zhì)量。

　　復次，嚴格建設單位、施工單位等參建主體在工程質(zhì)量控制中的義務與責任。在建設工程質(zhì)量控制中，除了政府部門發(fā)揮監(jiān)管作用，建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位、材料供應單位等參建主體依法對建設工程的質(zhì)量負責，即在約定和法定范圍內(nèi)承擔各自的質(zhì)量保證責任。相較于其他單位，建設單位的質(zhì)量責任是最重的，應對工程質(zhì)量負總責。由于工程實體由施工單位完成，施工單位在工程質(zhì)量控制中起著決定性作用。因此，建設工程質(zhì)量監(jiān)管法律機制的健全，還應重點從立項策劃階段、施工前準備階段、施工建設階段、竣工交付階段、質(zhì)量保修階段來嚴格建設單位和施工單位的義務與責任，從微觀操作上保證建設工程質(zhì)量。

　　再復次，建立和完善建筑市場信用法律制度。建筑市場的信用缺失，不僅包括個體的建筑市場主體的失信行為，還包括業(yè)主、承包商、中介服務機構、政府主管部門在內(nèi)的眾多市場主體的失信行為。究其原因，在于“經(jīng)濟人”追逐利益最大化的本質(zhì)屬性引致道德脆弱性顯現(xiàn)，信息不對稱導致“逆向選擇”或者“道德風險”，體制缺陷致使市場公平競爭沒有保障。建筑市場信用法律制度的建立應該多層次進行，具體應包括國家法律、國務院及建設部出臺的行政法規(guī)和部門規(guī)章以及具體信用服務的規(guī)范和標準三個層次。其基本框架應涵蓋信用信息管理制度、征信制度、信用中介制度、行業(yè)自律制度、誠信激勵制度與失信懲戒制度等。

　　最后，構建建設工程質(zhì)量保險法律制度。建設工程質(zhì)量保險法律制度對遏制我國建設工程質(zhì)量事故頻發(fā)態(tài)勢，落實工程質(zhì)量與安全責任具有積極意義。就立法模式而言，應當結(jié)合我國自身的現(xiàn)實狀況，通過質(zhì)量損害險與責任險相結(jié)合，明確規(guī)定工程質(zhì)量強制保險是最終發(fā)展方向。就保險范圍而言，應妥善銜接工程質(zhì)量保險與建設工程質(zhì)量保修、住宅專項維修資金，合理規(guī)劃保險范圍。就保險期間而言，可明確保險期間為十年，規(guī)范缺陷責任期和質(zhì)量保證期不同的保險責任，工程不同部分或部位的保險期間也應有所不同。關于保險費率，可考慮明確最低費率底線和適用差別費率、浮動費率。還應當給予工程質(zhì)量保險事故受害人充分的第三方直接求償權。

　　總之，有效管控建設工程質(zhì)量，需要政府監(jiān)管、社會監(jiān)理、企業(yè)自控三者齊頭并進。如果工程質(zhì)量監(jiān)管能夠達到像當前“反腐”一樣的高度和力度，讓所有的建筑市場主體“不敢、不能、不想”實施工程質(zhì)量違法行為，也許才是真正杜絕工程質(zhì)量問題的時候。