稅收信息管理法制創(chuàng)新研究

項(xiàng)目主持人：張怡

　　本項(xiàng)目《稅收信息管理法制創(chuàng)新研究》分作五大部分，各部分研究的問(wèn)題自成體系，但又形成了密不可分的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，從整體上構(gòu)成稅收信息管理法制建構(gòu)亟待解決的問(wèn)題。

　　一、“稅源聯(lián)動(dòng)”多部門(mén)信息共享法律規(guī)則設(shè)計(jì)

　　(一)存在的問(wèn)題

　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)的興起，交易方式日趨復(fù)雜化，稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源監(jiān)管的難度也越來(lái)越大，僅憑稅務(wù)機(jī)關(guān)一己之力，已難以完成稅收征管任務(wù)。我們通過(guò)對(duì)重慶市奉節(jié)縣物流業(yè)稅收情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)稅收流失嚴(yán)重存在多方面原因，其中最重要的原因在于，由當(dāng)?shù)氐囟?、運(yùn)管、交警、公安、海事處等部門(mén)為主的稅源聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制因運(yùn)行中存在多方面障礙，未發(fā)揮其該有的作用，對(duì)稅源未進(jìn)行全方位監(jiān)管。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，使得國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間以及與其他國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)交易日趨活躍，稅源監(jiān)管的范圍不再局限于某一地區(qū)，需在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)其他部門(mén)的力量，協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行稅源監(jiān)管。

　　通過(guò)充分調(diào)研對(duì)我國(guó)目前涉稅信息分布、“稅源聯(lián)動(dòng)”多部門(mén)信息共享現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，從中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是：我國(guó)涉稅信息分布在工商、公安、國(guó)土資源、住建部、銀行、社保、審計(jì)、海關(guān)及交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)，目前《稅收征管法》尚缺多部門(mén)信息互聯(lián)互通操作細(xì)化規(guī)則，盡管有些地方政府出臺(tái)地方規(guī)章并設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，由于規(guī)章級(jí)次低，地方政府管轄權(quán)局限，結(jié)果有始無(wú)終。

　　(二)“稅源聯(lián)動(dòng)”信息共享困難的原因

　　除技術(shù)性障礙之外，最為重要的還是部門(mén)利益作怪以及行政隸屬關(guān)系沒(méi)有理順。

　　(三)對(duì)策建議

　　通過(guò)研究，我們認(rèn)為：一方面，必須從相關(guān)法規(guī)和政策性文件規(guī)定的角度理順行政隸屬關(guān)系，樹(shù)立“一盤(pán)棋”思想(這是本項(xiàng)目研究之外的問(wèn)題，在此不展開(kāi)討論);另外一方面，主要從《稅收征管法》立法技術(shù)技巧上細(xì)化規(guī)則條文。重點(diǎn)包括：(1)根據(jù)信息傳遞規(guī)律，從信息提交、信息使用、信息反饋、信息保管四個(gè)步驟構(gòu)建涉稅信息傳遞規(guī)則;(2)為信息傳遞規(guī)則良好運(yùn)轉(zhuǎn)要建立協(xié)調(diào)、監(jiān)督以及補(bǔ)償?shù)壬娑愋畔⒊绦蜻\(yùn)行保障規(guī)則，促使各部門(mén)誠(chéng)實(shí)履行信息共享義務(wù);(3)信息共享主體以及納稅人充分參與法律程序規(guī)則的制定以體現(xiàn)稅收程序正義;(4)建議從納稅人涉稅保密信息，以及納稅人涉稅非保密信息的角度，構(gòu)建“稅源聯(lián)動(dòng)”多部門(mén)信息共享的保密規(guī)則。

　　二、涉稅信息采集的權(quán)限和程序法律規(guī)則設(shè)計(jì)

　　(一)存在的問(wèn)題

　　由于近年來(lái)全國(guó)稅務(wù)行政復(fù)議案件始終保持18%左右的增長(zhǎng)幅度，且復(fù)議維持率低、訴訟敗訴率高的特點(diǎn)非常明顯，案由共同點(diǎn)是稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅過(guò)程中引用法律法規(guī)不準(zhǔn)確、執(zhí)法程序省略步驟、顛倒順序、稅收檢查權(quán)和自由裁量權(quán)濫用等方面。為防止涉稅信息采集中出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，必須進(jìn)行涉稅信息采集的權(quán)限和程序法律規(guī)則設(shè)計(jì)。

　　(二)亟需限權(quán)與制度設(shè)計(jì)的原因

　　稅務(wù)機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的一種，它們因?yàn)樽陨淼奶厥庑远枰杉鄳?yīng)的涉稅信息。但這并不意味著稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力可以不受任何限制。這既關(guān)系到所采集的“信息”是否真實(shí)可靠，又關(guān)系到相關(guān)當(dāng)事人權(quán)利保障和義務(wù)地履行。

　　(三)對(duì)策建議

　　長(zhǎng)期以來(lái)稅務(wù)執(zhí)法工作很大程度上圍繞“任務(wù)治稅”、“計(jì)劃治稅”進(jìn)行，忽視了對(duì)我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立起“信息管稅”的基本理念且須與稅收法治的理念相結(jié)合，針對(duì)上述問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)從三大方面進(jìn)行制度完善：其一，樹(shù)立一種觀念，稅務(wù)執(zhí)法必須在法定職權(quán)和職責(zé)范圍內(nèi)，符合法律對(duì)行政行為合法性、合理性的基本要求;其二，嚴(yán)格規(guī)范稅務(wù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的幾大權(quán)力，即：要求納稅人進(jìn)行信息轉(zhuǎn)送的權(quán)力;要求第三方進(jìn)行信息報(bào)送的權(quán)力;對(duì)涉稅信息進(jìn)行審查評(píng)估的權(quán)力;對(duì)涉稅信息進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。其三，整體而言，我國(guó)涉稅信息采集制度的設(shè)計(jì)應(yīng)主要關(guān)注以下幾個(gè)方面的程序設(shè)計(jì)，即：涉稅信息的報(bào)送程序;涉稅信息的糾正程序;涉稅信息的檢查程序。

　　三、 涉稅信息管理中的相關(guān)法律規(guī)則設(shè)計(jì)

　　(一)問(wèn)題及成因

　　由于我國(guó)目前納稅征管體系不健全，日常征管和稅務(wù)檢查手段匱乏，許多應(yīng)稅收益(特別是直接稅收益)游離于制度之外。為此，需要探討統(tǒng)一的納稅人身份識(shí)別規(guī)則，在納稅人身份識(shí)別規(guī)則(信用)基礎(chǔ)上完善納稅人收入與支出信息系統(tǒng);為確保信息安全的情況下消除信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立涉稅信息“云計(jì)算”共享平臺(tái)，使稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款征收、稅務(wù)稽查、稅源監(jiān)控等各方面規(guī)則與之銜接;針對(duì)跨國(guó)公司(居民和非居民)的進(jìn)出與投資形式的多樣化，使得涉外稅務(wù)信息的掌握和稅收征管問(wèn)題突顯，需要研究新形勢(shì)下有效防止避稅的新規(guī)則。

　　(二)對(duì)策建議

　　1.納稅人身份識(shí)別規(guī)則設(shè)計(jì)

　　我國(guó)現(xiàn)有的納稅人識(shí)別規(guī)則比較復(fù)雜，存在專(zhuān)用的納稅人識(shí)別號(hào)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)信用碼、個(gè)人信用碼、組織機(jī)構(gòu)代碼、國(guó)別代碼、hs商品代碼(10位)等身份識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，同一機(jī)構(gòu)或個(gè)人往往會(huì)在實(shí)踐中擁有數(shù)個(gè)身份識(shí)別碼，稅務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)納稅人的識(shí)別障礙源于缺乏統(tǒng)一的納稅人身份識(shí)別規(guī)則，故稅務(wù)機(jī)構(gòu)在涉稅信息管理過(guò)程中，往往會(huì)綜合運(yùn)用各種身份識(shí)別規(guī)則，這事實(shí)上加大了稅收征管的難度。

　　我們認(rèn)為可以考慮將上述復(fù)雜的劃分歸為兩類(lèi)：納稅人識(shí)別號(hào)和機(jī)構(gòu)信用碼，并進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)。前者，納稅人識(shí)別號(hào)由國(guó)稅總局統(tǒng)一開(kāi)發(fā)軟件予以解決;后者，機(jī)構(gòu)社會(huì)信用代碼，是從信用角度編制的用于識(shí)別機(jī)構(gòu)身份的代碼標(biāo)識(shí)，以人民銀行派發(fā)的結(jié)算賬戶(hù)開(kāi)戶(hù)許可證核準(zhǔn)號(hào)為基礎(chǔ)編制。

　　2.涉稅“云計(jì)算”共享平臺(tái)規(guī)則設(shè)計(jì)

　　在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)入信息融合的階段，云計(jì)算平臺(tái)融合性特點(diǎn)得到凸顯。隨著云計(jì)算服務(wù)的全球化繁榮和云計(jì)算技術(shù)的多維度部署，大量的涉稅信息向云端遷移，涉稅信息集中存儲(chǔ)能夠?yàn)榻o稅務(wù)機(jī)構(gòu)涉稅信息存取提供了更為便利的途徑(金稅三期已在推進(jìn))。但另一方面，云計(jì)算的出現(xiàn)對(duì)稅收信息管理所涉及的隱私、司法管轄、搜查令、電子數(shù)據(jù)取證和數(shù)據(jù)安全等帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，亟待法律制度的完善。

　　我們認(rèn)為：首先，在稅收信息管理所涉及的隱私問(wèn)題上，應(yīng)參照其他國(guó)家法律規(guī)定要求云服務(wù)商進(jìn)行涉稅信息加密，為稅務(wù)機(jī)關(guān)和關(guān)聯(lián)方提供密鑰或解密數(shù)據(jù)，并嚴(yán)防納稅人惡意刪除或篡改涉稅信息的行為;其次，稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅務(wù)信息管理權(quán)限必須經(jīng)過(guò)法定授權(quán)，特別涉及管轄區(qū)域外的涉稅主體信息，要依照國(guó)際稅收征管協(xié)作的新標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)必要的跨域合作規(guī)則;再次，云環(huán)境中涉稅信息集中的存儲(chǔ)使稅務(wù)機(jī)構(gòu)獲得了尋找其認(rèn)為具有價(jià)值信息的機(jī)會(huì)，但也宜引發(fā)對(duì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)公權(quán)力濫用的擔(dān)憂(yōu)，因此在云環(huán)境下，必須建立與涉稅信息管理更為契合的法律框架，具體包括：云環(huán)境下涉稅信息管理的適用條件、云服務(wù)商的協(xié)助義務(wù)、云計(jì)算涉稅信息管理監(jiān)督與侵權(quán)救濟(jì)條件等等;最后，涉稅“云計(jì)算”平臺(tái)制度應(yīng)與現(xiàn)行稅收征管制度(納稅申報(bào)、稅務(wù)登記、稅款征收和稅務(wù)稽查等制度)相互銜接，納入稅收征管法的有機(jī)組成系統(tǒng)。

　　3.涉外非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收征管信息的規(guī)范設(shè)計(jì)

　　非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得稅征管作為涉外稅務(wù)信息的掌握和稅收征管內(nèi)容的重要一項(xiàng)，在稅收征管中的核心難題是稅源信息的來(lái)源——股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息不對(duì)稱(chēng)制約了稅收的有效征管。長(zhǎng)期以來(lái)，稅務(wù)機(jī)關(guān)有效獲取信息的手段是依靠銀行、外匯管理局在支付環(huán)節(jié)的協(xié)助把關(guān)。在“外轉(zhuǎn)內(nèi)”的情況，稅收管理尚可以及時(shí)跟進(jìn)，但對(duì)于“外轉(zhuǎn)外”的各種情形，由于境內(nèi)被轉(zhuǎn)讓股權(quán)的企業(yè)不及時(shí)報(bào)告，極易導(dǎo)致稅源信息滯后或無(wú)法獲取，從而使稅款未能及時(shí)入庫(kù)，甚至大量流失。因此，在強(qiáng)化所得稅法的實(shí)施之外，還應(yīng)對(duì)非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收征管信息制度障礙進(jìn)行修正。具體表現(xiàn)在：對(duì)稅源信息的報(bào)告反饋制度的修正、對(duì)非居民企業(yè)納稅申報(bào)制度的修正、非居民股權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)法規(guī)政策的修正等等。

　　四、涉稅信息采集與管理中違規(guī)違法追責(zé)法律制度

　　針對(duì)涉稅信息采集和管理過(guò)程中存在的違法行以及如何承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的問(wèn)題，提出涉稅信息采集與管理違法行為的四個(gè)構(gòu)成要件，即：主體要件(適格的主體資格)、客體要件(侵害了稅法所保護(hù)的法律關(guān)系)、客觀要件(不履行法定義務(wù)的行為)和主觀要件(給予故意或者過(guò)失)。與此同時(shí)，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)涉稅信息采集與管理中的違法行為需要進(jìn)行分類(lèi)并嚴(yán)格遵循責(zé)任法定、過(guò)罰相當(dāng)以及納稅人權(quán)利保障等原則進(jìn)行追究，確保涉稅信息采集與管理的法律責(zé)任能夠在實(shí)施過(guò)程中，更具科學(xué)性、公平性。

　　五、稅務(wù)信息管理中的配套法律制度設(shè)計(jì)

　　(一)問(wèn)題及成因

　　涉稅信息管理制度的建立涉及多個(gè)政府部門(mén)，已超出稅務(wù)部門(mén)的職權(quán)范圍，需由國(guó)務(wù)院履職協(xié)調(diào)，體現(xiàn)稅權(quán)神圣意旨;在國(guó)家層面尚未普遍、徹底實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的情況下，稅務(wù)部門(mén)掌握納稅人的財(cái)產(chǎn)信息，會(huì)遇到各種各樣的阻力。為此，需要探討以何種方式設(shè)計(jì)參考性法律規(guī)則，例如，以特別授權(quán)立法或增加附則條款等方式作出相應(yīng)考據(jù)。

　　(二)對(duì)策建議

　　1.要解決稅務(wù)部門(mén)在涉及官員稅務(wù)信息采集上面臨的渠道不暢問(wèn)題，確保稅務(wù)信息采集管理的公平性，就應(yīng)完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開(kāi)制度，努力打破官員等主體在財(cái)產(chǎn)信息上的“壟斷”地位，將其全部財(cái)產(chǎn)納入稅法規(guī)制范疇，確保稅務(wù)信息采集與管理工作全面覆蓋;

　　2.鑒于我國(guó)納稅信用體系存在市場(chǎng)機(jī)制不健全、社會(huì)信用缺失等問(wèn)題，需要逐步健全納稅人信用等級(jí)制度、欠稅公告制度以及納稅信用制度等，并使之與社會(huì)信用體系有效銜接，實(shí)現(xiàn)征納雙方協(xié)力推進(jìn)涉稅信息采集與管理工作;

　　3.應(yīng)盡可能地通過(guò)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、著力控制風(fēng)險(xiǎn)來(lái)確保國(guó)家稅收利益的安全;

　　4.稅收管理呈現(xiàn)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)的背景下，強(qiáng)化對(duì)稅務(wù)代理問(wèn)題的法律約束，明確其在稅務(wù)信息報(bào)送、處置中的“注意義務(wù)”，充分發(fā)揮稅務(wù)代理人在稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間的“信息橋梁”，推動(dòng)稅務(wù)信息管理體制的創(chuàng)新。