我國(guó)履行國(guó)際航空安保公約的立法與實(shí)踐

中國(guó)民航大學(xué) 楊惠教授

　　一、我國(guó)全面履行國(guó)際航空安保公約中存在的法律問(wèn)題

　　(一)我國(guó)民航安保行政法規(guī)體系還需進(jìn)一步健全

　　1.民航安保行政法律規(guī)范的系統(tǒng)性不強(qiáng)，部分內(nèi)容缺乏上位法的支撐

　　從整體上看，我國(guó)航空安保行政法律規(guī)范往往是針對(duì)某一個(gè)具體問(wèn)題制定一部立法文件，對(duì)同一個(gè)問(wèn)題往往有若干個(gè)法律文件分別規(guī)定，忽視了立法之間的銜接性，甚至部分內(nèi)容缺乏上位法的支撐。例如，我國(guó)《立法法》明確規(guī)定：“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法，但是，在我國(guó)《民用航空法》未明確授權(quán)機(jī)長(zhǎng)實(shí)施約束性管束措施以維護(hù)客艙安全的情況下，我國(guó)《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》第21條就授權(quán)航空安全員對(duì)飛行中的航空器上出現(xiàn)的擾亂行為在制止無(wú)效的情況下采取約束性管束措施，這就可能違反“限制公民人身自由的強(qiáng)制措施”只能由法律規(guī)定的要求而成為無(wú)效的條款。

　　此外，我國(guó)在航空安保在立法形式上以規(guī)范性文件為主，正式的法律文件所占比重偏小，這種立法形式與立法內(nèi)容組合在一起，使航空安保法規(guī)缺乏系統(tǒng)性。

　　2.通用航空安保在我國(guó)民航安保法規(guī)體系中尚無(wú)明確規(guī)定

　　雖然國(guó)務(wù)院2009年頒布的《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第18條明確規(guī)定，通用機(jī)場(chǎng)投入使用應(yīng)當(dāng)具備“符合國(guó)家規(guī)定的民用航空安全保衛(wèi)條件以及處理突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案”。但專門(mén)的通用航空空防安全管理的部委規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)章尚未納入編制日程，致使通用航空安全保衛(wèi)從管理到運(yùn)營(yíng)陷入無(wú)法可依的被動(dòng)局面。

　　3.部分國(guó)際民航安保標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)化尚不全面

　　《國(guó)際民用航空公約》附件17所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)各締約國(guó)在航空運(yùn)輸中的最低安保要求，各締約國(guó)如果不做出差異通知，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。我國(guó)基本上嚴(yán)格遵守了國(guó)際航空安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。但在航空安保法律規(guī)范的某些細(xì)節(jié)方面，存在轉(zhuǎn)化不全面的問(wèn)題。例如，與附件17相比，我國(guó)對(duì)特殊類型旅客安保措施的規(guī)定過(guò)于概括。

　　(二)我國(guó)對(duì)國(guó)際民航刑事法律規(guī)范的轉(zhuǎn)化有待完善

　　現(xiàn)行國(guó)際民航安保公約中的犯罪在我國(guó)刑法中都有相對(duì)應(yīng)的規(guī)定，但我國(guó)刑法在轉(zhuǎn)化國(guó)際航空犯罪行為方面還是存在不全面的問(wèn)題。例如，《蒙特利爾公約》規(guī)定的傳送虛假情報(bào)罪與我國(guó)刑法中的編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，雖然罪名基本相似，但二者在行為要件、犯罪對(duì)象要件及結(jié)果要件的范圍方面都不相同。《北京公約》和《北京議定書(shū)》中對(duì)生物武器、化學(xué)武器及核武器的界定在我國(guó)刑法中也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

　　在刑事司法協(xié)助方面，我國(guó)《刑事訴訟法》只明確規(guī)定了“可以相互請(qǐng)求”刑事司法協(xié)助，但對(duì)于如何開(kāi)展刑事司法協(xié)助，則沒(méi)有規(guī)定進(jìn)一步的程序規(guī)則。我國(guó)《引渡法》對(duì)拒絕引渡的規(guī)定基本遵循了“本國(guó)國(guó)民不引渡原則”、“政治犯罪不引渡原則”及“軍事犯罪不引渡原則”等國(guó)際慣例，對(duì)本法與我國(guó)所締結(jié)和加入的國(guó)際公約的關(guān)系沒(méi)有明確規(guī)定，在現(xiàn)代化方面存在一定的滯后性。此外，我國(guó)對(duì)治安違法行為的域外管轄問(wèn)題也沒(méi)有規(guī)定。

　　(三)我國(guó)民航安保執(zhí)法體系有待進(jìn)一步規(guī)范

　　1.民航安保管理體制尚未完全理順

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民用航空安保管理部門(mén)多，各管理部門(mén)在民航安保管理方面的職責(zé)、權(quán)限尚未以法律、法規(guī)的形式加以明確，難免出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)或者推諉的情形。各地的安保管理模式不統(tǒng)一的現(xiàn)象比較突出，機(jī)場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)、武警部隊(duì)、機(jī)場(chǎng)管理委員會(huì)、航空公司保衛(wèi)機(jī)構(gòu)等管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不甚清晰，協(xié)調(diào)和規(guī)范化程度不高。

　　2.民航安保管理的規(guī)范化程度有待提高

　　我國(guó)《民用航空法》賦予機(jī)長(zhǎng)對(duì)于擾亂民用航空器內(nèi)秩序、危害民用航空器所載人員或者財(cái)產(chǎn)安全以及其他危及飛行安全的行為，在保證安全的前提下，采取必要的適當(dāng)措施的權(quán)力，但是，對(duì)機(jī)長(zhǎng)所采取的措施是否為必要和適當(dāng)?shù)呐袛嗌袥](méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。

　　3.一些重要的民航安保管理制度尚未建立

　　對(duì)照附件17 的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在航空安保領(lǐng)域中的許多重要制度都處于探索之中。例如，危險(xiǎn)品的航空運(yùn)輸安保管理還處于查堵防漏的階段，目前航空公司的危險(xiǎn)品運(yùn)輸資質(zhì)及運(yùn)輸各環(huán)節(jié)人員的危險(xiǎn)品業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面存在的問(wèn)題尚未解決，仍未建立完善危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安保管理制度。此外，通用航空安全保衛(wèi)管理制度仍然是我國(guó)航空安保領(lǐng)域的空白。我國(guó)對(duì)航空貨物運(yùn)輸管制代理人制度的建立也在探索階段。

　　二、我國(guó)全面履行國(guó)?際航空安保公約的法律對(duì)策

　　(一)促進(jìn)中國(guó)民航安保法律規(guī)范體系化建設(shè)

　　就國(guó)內(nèi)法而言，遵守和履行我國(guó)參加的國(guó)際民航安保公約，實(shí)現(xiàn)國(guó)際航空安保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系與國(guó)內(nèi)法的無(wú)縫隙銜接，加強(qiáng)民航安保的國(guó)際交流。國(guó)內(nèi)法中上下位法之間銜接緊密，部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件之間內(nèi)容協(xié)調(diào)，不存在交叉重疊及責(zé)任不清的問(wèn)題。民航部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件與國(guó)家《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》及《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)緊密銜接，對(duì)于不符合國(guó)家上位法的民航法規(guī)要盡快進(jìn)行修改。對(duì)于一些已經(jīng)過(guò)時(shí)的通知、公告和管理規(guī)定，要進(jìn)行全面清理和廢止。

　　(二)促進(jìn)中國(guó)民航安保法律適用的規(guī)范化

　　對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的國(guó)際航空犯罪，如果在適用過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)通過(guò)司法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做出排除歧義的解釋。目前，針對(duì)我國(guó)刑法中的編造、故意傳播虛假恐怖信息罪在民航領(lǐng)域適用的問(wèn)題，最高人民法院和最高人民檢察院都做出了較為詳細(xì)的司法解釋。類似《北京公約》中的運(yùn)輸危險(xiǎn)材料罪中的危險(xiǎn)材料的內(nèi)涵與外延，破壞航行設(shè)施罪中的航行設(shè)施的內(nèi)涵與外延，以及對(duì)國(guó)際航空刑事法公約的適用具有重要意義的航空器的“飛行中”與“使用中”的概念等也可采取此法。

　　(三)促進(jìn)中國(guó)民航安保行政執(zhí)法規(guī)范化

　　1.進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)民航治安執(zhí)法規(guī)范化

　　一是要明確機(jī)場(chǎng)公安的職責(zé)權(quán)限范圍。主要是改變目前機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)多頭管理的現(xiàn)狀，構(gòu)建新型民航公安體制，明確機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)與民航地區(qū)管理局公安局及安全監(jiān)督管理辦公室空防處之間的職責(zé)權(quán)限，保障民航安全保衛(wèi)整體工作的順利開(kāi)展，保障民用航空的持續(xù)安全。

　　二是應(yīng)當(dāng)對(duì)航空刑事違法行為與航空治安違法行為的界限做出較為明確的界定。通過(guò)制定詳細(xì)的公安執(zhí)法手冊(cè)，明確治安違法行為的構(gòu)成要件，特別是對(duì)《治安管理處罰法》中所涉及的術(shù)語(yǔ)做出較為準(zhǔn)確的解釋，增強(qiáng)公安執(zhí)法人員治安執(zhí)法的效率，強(qiáng)化執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果。

　　2.促進(jìn)我國(guó)民航安保行政監(jiān)管規(guī)范化

　　一是進(jìn)一步理順我國(guó)民用航空安保各管理部門(mén)在民航安保管理方面的職責(zé)權(quán)限，統(tǒng)一全國(guó)各地的民用航空安保管理模式，避免各管理部門(mén)在民航安保管理方面出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)或者推諉的情形。特別是協(xié)調(diào)和規(guī)范各機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)、武警部隊(duì)、機(jī)場(chǎng)管理委員會(huì)、航空公司保衛(wèi)機(jī)構(gòu)等安保管理機(jī)構(gòu)在航空安保工作中的職責(zé)權(quán)限范圍。

　　二是加強(qiáng)對(duì)民航具體行政執(zhí)法行為的研究，建立健全適應(yīng)民航具體情況的執(zhí)法制度，包括行政檢查、行政強(qiáng)制、行政許可以及行政處罰制度等。加快行政執(zhí)法監(jiān)督制度的建立，逐步建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督體系，完善執(zhí)法監(jiān)督。

　　三是規(guī)范航空安保相關(guān)人員的職責(zé)權(quán)限范圍，既要保障其積極行使職權(quán)，維護(hù)航空安全，同時(shí)避免其濫用職權(quán)，損害乘客及航空公司的利益。

　　四是對(duì)照附件17 的安保標(biāo)準(zhǔn)，建立健全通用航空安全保衛(wèi)管理制度，保障通用航空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;建立健全航空貨物運(yùn)輸管制代理人制度，完善危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安保管理制度，保障航空貨物運(yùn)輸?shù)陌踩行н\(yùn)行;健全航空安保從業(yè)人員背景調(diào)查制度和培訓(xùn)制度，不斷提高我國(guó)航空安保管理水平。