構(gòu)建兩岸海洋領(lǐng)域合作的法制化和機制化保障

國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 研究員 李明杰

　　兩岸海洋事務(wù)合作框架協(xié)議(MCFA)的構(gòu)想源于2012年間，其主要目的是在兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議(ECFA)簽署后，兩岸經(jīng)貿(mào)往來已進入了制度化保障的時期。由于海洋的特殊性，兩岸學(xué)者多數(shù)認為兩岸海洋事務(wù)合作是未來兩岸、兩會間商談的一個重要議題。兩岸海洋領(lǐng)域合作可以起到后ECFA時代兩岸關(guān)系聯(lián)系的紐帶作用。

　　一、當前兩岸海洋領(lǐng)域合作現(xiàn)狀

　　當前，兩岸關(guān)系已由開創(chuàng)期進入了鞏固深化的新階段。由于海洋事務(wù)兼顧政治、經(jīng)濟、軍事、文化等多重屬性，是未來推進兩岸更進一步交流合作的重要平臺和載體。積極促進和拓展兩岸在海洋領(lǐng)域的合作，對于落實中央對臺工作大政方針、鞏固深化兩岸關(guān)系發(fā)展、促進兩岸政治軍事互信具有重要意義。

　　兩岸在維護中華民族主權(quán)和海洋權(quán)益方面負有共同的責任，在諸多海洋問題上有著相似或相近的立場。目前兩岸在維護海洋權(quán)益交流與合作中已釋出諸多的善意和誠意。從長遠來看，兩岸進一步深化海洋事務(wù)交流與合作有利于共同維護中華民族的海洋權(quán)益。

　　目前兩岸在聯(lián)合保釣和涉南海問題上的合作僅限于民間探討、信息溝通、個案處理、學(xué)術(shù)交流，尚未開展實質(zhì)性官方層面的正式合作。雖然兩岸在維護東海和南海主權(quán)和海洋權(quán)益方面有共同的訴求和一定的默契，兩岸也存在一定的交流與合作的空間，但是，兩岸在東海和南海共同維護海洋權(quán)益也存在著非常不利的障礙，主要是在美國和日本等大國的影響和阻撓下，以及島內(nèi)臺獨勢力的共同作用下，臺當局對兩岸聯(lián)手維護海洋權(quán)益顧慮較多，未來的臺灣政局對兩岸海洋領(lǐng)域的合作還存在著較大的影響。針對兩岸在此領(lǐng)域的合作面臨諸多困難和不確定因素，構(gòu)建兩岸海洋領(lǐng)域合作的法制化和機制化保障，對于提升兩岸海洋領(lǐng)域合作具有重要的現(xiàn)實意義。

　　從長遠看，推動兩岸在南海主權(quán)和權(quán)益問題上的合作，需要建立制度化機制加以保障。一是加強南海涉臺問題內(nèi)部溝通和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建議由國臺辦牽頭成立“對臺海洋事務(wù)交流合作內(nèi)部協(xié)調(diào)機制”，負責統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)兩岸間海洋領(lǐng)域合作事務(wù)，外交部和總參負責對外政策和軍地之間的協(xié)調(diào)，國家海洋局牽關(guān)負責對臺海洋合作項目的推動與落實，其他涉海和相關(guān)部門參加?？紤]臺方對涉南海問題的關(guān)注，必要時以適當方式向臺通報《南海各方行為宣言》后續(xù)行動及《南海各方行為準則》等官方談判結(jié)果。二是推動兩岸適時商簽“兩岸海洋事務(wù)合作框架協(xié)議(MACFA)”。建議時機成熟時，將“海洋事務(wù)”納入海協(xié)會-?；鶗蓵ぷ髯h程，適時商簽“兩岸海洋事務(wù)合作框架協(xié)議(MACFA)”，使兩岸在南海權(quán)益維護方面交流與合作逐步進入常態(tài)化、制度化軌道。

　　二、MCFA概念和相關(guān)內(nèi)容

　　自1990年以來，兩岸共簽署30余項協(xié)議，涉及兩岸協(xié)商制度、經(jīng)濟發(fā)展合作、人員往來、司法互助、防災(zāi)減災(zāi)、食品安全等領(lǐng)域。兩岸協(xié)議的簽署以及執(zhí)行兩岸協(xié)議的實踐，特別是兩岸協(xié)議執(zhí)行過程中，涉及到的兩岸不同的法律制度的調(diào)整，為未來兩岸簽署更進一步的、更深層次的合作協(xié)議奠定了基礎(chǔ)。

　　1.MCFA概念

　　目前兩岸已簽署ECFA，正在商簽服務(wù)協(xié)議，兩岸的經(jīng)濟融合正在逐步走向深入。不論政黨如何輪替以及兩岸關(guān)系如何波折，兩岸和平發(fā)展的總體趨勢不可改變，兩岸人民交流的大勢不可逆轉(zhuǎn)。在后ECFA時代，亦即兩岸經(jīng)濟融合深入以后，兩岸、兩會之間談一些什么議題，正是兩岸學(xué)者和相關(guān)政府主管部門思考的問題。

　　MCFA——意指兩岸海洋領(lǐng)域合作框架協(xié)議，系從海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議(ECFA)引伸而來。由于海洋涉及政治、經(jīng)濟、外交、軍事等諸多領(lǐng)域，在兩岸經(jīng)濟合作過程中，就兩岸海洋領(lǐng)域合作進行商談，探討合作機制、總結(jié)合作經(jīng)驗，并可作為未來兩岸向更深層次的政治和軍事合作的過渡階段。退一步講，既便未來兩岸關(guān)系發(fā)生變數(shù)，因海洋領(lǐng)域連接經(jīng)濟和政治的特殊性，或可成為維系兩岸聯(lián)系、扭轉(zhuǎn)兩岸關(guān)系的一個重要因素。

　　2.MCFA的目標

　　海洋油氣勘探合作實現(xiàn)突破;海洋防災(zāi)減災(zāi)和海洋環(huán)境保護等低敏感領(lǐng)域合作項目進一步實施，實現(xiàn)災(zāi)害預(yù)報、監(jiān)測的信息共享;海上搜救實現(xiàn)信息共享，初步建成臺灣海峽附近海域的海上聯(lián)合搜救機制;海上執(zhí)法合作機制基本形成，范圍覆蓋東海南部、臺灣海峽和南海東北部;兩岸海洋經(jīng)濟合作圈基本形成。兩岸互相開放東沙、西沙群島的科研和旅游。在“兩會”層面簽署《兩岸海洋領(lǐng)域合作框架協(xié)議》(MCFA)，為兩岸未來海洋領(lǐng)域合作提供制度保障。

　　3.MCFA的內(nèi)容

　　兩岸海洋事務(wù)合作包括共同維護中華民族海洋權(quán)益、海洋資源開發(fā)與新興海洋產(chǎn)業(yè)、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋調(diào)查與科學(xué)研究、海域和海島管理方法與技術(shù)、海上執(zhí)法與救助、極地和大洋、水下文物、海洋文化與教育等10個方面。

　　4.MCFA的實施階段

　　未來兩岸海洋領(lǐng)域合作，建議按照以下“三步走”分階段實施。

　　第一步，兩岸間先各自成立研究小組研擬各自合作方案。兩岸可分頭成立由各自相關(guān)涉海研究部門的專家學(xué)者組成研究小組，分別研究各自的海洋領(lǐng)域合作方案。在這一過程中，雙方可定期或不定期召開研討會，介紹各自進展情況，或邀請對方專家加入本方專家小組，增進互信，擴大共識。

　　第二步，在臺灣的海洋委員會成立后形成兩岸間海洋領(lǐng)域合作的官方方案。雙方未來可以海洋委員會為對接平臺，在專家學(xué)者方案的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各自涉海部門的意見，形成兩岸間官方的合作方案。

　　第三步，在兩會層面簽署“海洋領(lǐng)域合作框架方案”。在雙方官方認可的合作方案基礎(chǔ)上，兩會層面簽署制度化的“海洋領(lǐng)域合作框架方案”(MCFA)，以對未來兩岸海洋領(lǐng)域合作形成制度化的保障。

　　三、近期兩岸海洋合作的選擇

　　以兩岸當前形勢判斷，未來兩岸交流合作還存在著諸多不確定因素，正式簽署MCFA還存在一定的困難。可繼續(xù)在目前合作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化兩岸海洋領(lǐng)域合作的深度和廣度，為未來兩岸正式簽訂MCFA奠定基礎(chǔ)。

　　1.建立兩岸涉海事務(wù)通報機制

　　目前兩岸正處于從經(jīng)濟合作向更高層次的政治、軍事互信轉(zhuǎn)型階段，有必要在兩岸間建立彼此間的信任措施。從最近幾年維護海洋權(quán)益斗爭的實踐過程中，如大陸宣布設(shè)立三沙市、公布釣魚島領(lǐng)海基線和實體地名、公布東海防空識別區(qū)，臺方在與日本簽訂漁業(yè)協(xié)議前，如果兩岸間能夠通過交流管道提前通知對方，對于建立兩岸政治互信會有巨大的促進作用。當前面臨的緊迫問題是兩岸在九段線問題上如何統(tǒng)一認識，這既是兩岸都面臨的一個重大海權(quán)問題，也是兩岸間難得的建立信任措施和涉海事務(wù)通報機制的機遇。

　　2.關(guān)注臺灣在南海的利益訴求

　　2012年，日本購島引發(fā)中日釣魚島危機后，馬英九提出“東海和平倡議”，包括擱置爭議、共同開發(fā)資源，和平談判解決爭議，研訂東海行為準則等。其后，臺方還多次通過學(xué)者交流表達希望兩岸能夠共同穩(wěn)定東海南海形勢的想法，其中包括臺灣參與COC談判、兩岸共同發(fā)表南海和平倡議等。對此，國臺辦表示“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權(quán)。兩岸同胞都有責任加以維護。我們樂見兩岸有關(guān)企業(yè)、民間機構(gòu)就此進行積極的探討?！?/span>

　　如果兩岸間海洋領(lǐng)域合作能夠有所作為、形成突破，不僅可以改變大陸?yīng)氉栽跂|海面對日美，在南海對菲、馬、越、美的不利形勢，形成兩岸共同維護海洋權(quán)益的有利態(tài)勢。

　　(1)在大陸與東盟各國商談COC過程中，建議邀請臺灣學(xué)者以個人名義參與COC制訂，可做為大陸方面的談判專家團隊或名人專家，使臺灣在COC制訂過程中得以充分表達其利益訴求，形成兩岸在南海問題上合作的范例。

　　(2)與臺方通過學(xué)術(shù)交流的渠道，探討兩岸領(lǐng)導(dǎo)人共同發(fā)表南海和平倡議的可能性、時機和具體內(nèi)容。兩岸領(lǐng)導(dǎo)人如果能就海洋問題聯(lián)合發(fā)表聲明或倡議，既可以彰顯兩岸維護中華民族海洋權(quán)益的決心，也是兩岸關(guān)系發(fā)展上的重要突破，意義重大。

　　3.加強兩岸海上搜救合作

　　雖然兩岸間在臺灣海峽海域已開展了3次搜救演練，但東海-臺灣海峽-南海這一海上交通線上溢油和搜救還未真正開始。建議兩岸就東海-臺灣海峽-南海的海上溢油和搜救開展合作，以期更好地維護東海-臺灣海峽-南海海域的搜救和溢油危機應(yīng)急處理。

　　4.建立兩岸漁業(yè)合作與聯(lián)合執(zhí)法機制

　　兩岸間已多次發(fā)生我漁船被海巡署抓扣事件，臺灣海峽特別是廈金、馬祖海域執(zhí)法一直是海巡署執(zhí)法的重點和難點，大陸福建漁船往返釣魚島海域作業(yè)經(jīng)過臺灣北方三島海域(即彭佳嶼、花瓶嶼和棉花嶼)，由于違規(guī)作業(yè)經(jīng)常被海巡署抓扣。

　　建議(1)兩岸互派執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員。建議以福建省海洋漁業(yè)執(zhí)法總隊和海巡署金門海巡隊名義互派執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員，在兩岸間發(fā)生漁業(yè)執(zhí)法沖突時及時溝通聯(lián)系，避免發(fā)生沖突升級事件。(2)信息通報和熱線聯(lián)系。建立中國海警局與海巡署間就漁業(yè)和漁船信息進行定期通報和熱線聯(lián)系機制。