我國(guó)海域使用權(quán)制度完善研究

毛亞敏

　　隨著我國(guó)大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)的確定和實(shí)施，作為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體的海洋資源的價(jià)值日益凸顯，近年來(lái)，我國(guó)利用海洋資源的海洋經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。在海洋經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)新起點(diǎn)的背景下，我國(guó)海域使用管理出現(xiàn)了許多新情況新問(wèn)題，其中相當(dāng)一部分問(wèn)題必須通過(guò)完善立法來(lái)解決，因此，完善我國(guó)海域使用權(quán)法律制度顯得十分迫切。

　　一、我國(guó)海域使用管理立法存在的主要問(wèn)題

　　一是規(guī)定尚不完善，實(shí)際操作難度較大

　　1、《海域使用管理法》對(duì)一些法律問(wèn)題規(guī)定比較原則，不夠明確。(1)未對(duì)“海陸”實(shí)際界線劃分作明確規(guī)定，造成不同行政部門(mén)管轄上的沖突，對(duì)有些項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)納入到《海域使用管理法》的管轄范圍存在一些爭(zhēng)議。(2)沒(méi)有明確海域使用權(quán)登記機(jī)關(guān)以及海域使用權(quán)登記的效力?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返谑艞l規(guī)定地方政府批準(zhǔn)用海的，由地方政府登記發(fā)證，該規(guī)定不夠明確，可操作性較差，實(shí)踐中通常是政府批準(zhǔn)后，由海洋行政主管部門(mén)登記發(fā)證。(3)海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)的條件和程序規(guī)定不明確?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返谌l關(guān)于海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)的程序過(guò)于簡(jiǎn)單，實(shí)際操作難度較大，導(dǎo)致沿海各省市已經(jīng)完成的圍填海項(xiàng)目無(wú)法完成海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換。(4)沒(méi)有明確海域使用權(quán)準(zhǔn)予續(xù)期時(shí)是否繳納海域使用金以及以什么標(biāo)準(zhǔn)繳納的問(wèn)題，續(xù)展期限也未作規(guī)定。

　　2、《海域使用管理法》對(duì)一些法律問(wèn)題未作規(guī)定。(1)海域使用權(quán)出讓制度不完善，如海域使用權(quán)出讓方式不周全，沒(méi)有限制審批出讓海域使用權(quán)的范圍，出讓程序不完善，導(dǎo)致海域使用權(quán)采用行政出讓方式即審批出讓的范圍過(guò)寬；(2)《海域使用管理法》對(duì)海河界線的劃分未作任何規(guī)定，自從《海域使用管理法》實(shí)施以來(lái)，一些沿海省市一直存在海河交界的河口區(qū)劃的管轄沖突問(wèn)題。各地做法各不相同，有的要求海洋行政管理部門(mén)與水利、交通等相關(guān)部門(mén)協(xié)商解決河海的劃分問(wèn)題，有的要求由省人民政府另行規(guī)定河(江)海界線的劃定方法。多數(shù)沿海省份至今沒(méi)有解決河海界線的劃分問(wèn)題，因此，迫切需要《海域使用管理法》對(duì)河海分界問(wèn)題作出原則規(guī)定，以指導(dǎo)各地解決問(wèn)題。

　　3、《海域使用管理法》對(duì)一些法律問(wèn)題的規(guī)定不盡合理。(1)層級(jí)監(jiān)管體制不順，容易導(dǎo)致監(jiān)管缺位，如《海域使用管理法》設(shè)置的海域管理權(quán)限層級(jí)較高，而且實(shí)行按層級(jí)審核登記制度，而沒(méi)有實(shí)行屬地登記原則，不僅增加了海域使用權(quán)人的申請(qǐng)成本，而且地方海洋行政管理部門(mén)由于對(duì)項(xiàng)目審批情況不了解，事實(shí)上難以監(jiān)管，甚至因?yàn)椴涣私馇闆r導(dǎo)致重復(fù)確權(quán)；《海域使用管理法》設(shè)置的海域管理權(quán)限層級(jí)較高，增加了海域使用權(quán)人的申請(qǐng)成本。(2)違法用海處罰規(guī)定不合理。如《海域使用管理法》第四十二條規(guī)定按違法用海的面積以及應(yīng)繳納的海域使用金的5至15倍處以罰款，按照這一規(guī)定可能導(dǎo)致天文數(shù)字的罰款，實(shí)際上難以執(zhí)行。而對(duì)于無(wú)法確定違法用海面積的違法行為或者免繳海域使用金項(xiàng)目的違法用海行為則可能因罰款無(wú)法計(jì)算而難以處罰。規(guī)定違法用海必須恢復(fù)海域原狀，但有些用海項(xiàng)目特別是圍填海項(xiàng)目，要恢復(fù)原狀既不可能也不現(xiàn)實(shí)，從而造成處罰決定難以真正執(zhí)行。

　　二是《海域使用管理法》內(nèi)容與立法統(tǒng)一性方面存在的問(wèn)題

　　1、《海域使用管理法》與同位法的沖突。(1)與《物權(quán)法》的沖突。《海域使用管理法》第十九條規(guī)定：“海域使用申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用海的，由國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)登記造冊(cè)，向海域使用申請(qǐng)人頒發(fā)海域使用權(quán)證書(shū);地方人民政府批準(zhǔn)用海的，由地方人民政府登記造冊(cè)，向海域使用申請(qǐng)人頒發(fā)海域使用權(quán)證書(shū)。海域使用申請(qǐng)人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書(shū)之日起，取得海域使用權(quán)?！钡诙畻l規(guī)定：“海域使用權(quán)除依照本法第十九條規(guī)定的方式取得外，也可以通過(guò)招標(biāo)或者拍賣(mài)的方式取得。招標(biāo)或者拍賣(mài)方案由海洋行政主管部門(mén)制訂，報(bào)有審批權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。海洋行政主管部門(mén)制訂招標(biāo)或者拍賣(mài)方案，應(yīng)當(dāng)征求同級(jí)有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。招標(biāo)或者拍賣(mài)工作完成后，依法向中標(biāo)人或者買(mǎi)受人頒發(fā)海域使用權(quán)證書(shū)。中標(biāo)人或者買(mǎi)受人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書(shū)之日起，取得海域使用權(quán)。”此條規(guī)定有兩個(gè)問(wèn)題，一是沒(méi)有明確登記的效力;二是與《物權(quán)法》第十四條規(guī)定相沖突，因?yàn)椤段餀?quán)法》第十四條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀模杂涊d于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)發(fā)生效力?！?2)與《漁業(yè)法》的沖突。根據(jù)《漁業(yè)法》(2013修正)第十一條規(guī)定，單位和個(gè)人使用國(guó)家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由本級(jí)人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。而《海域使用管理法》規(guī)定的海域用途包括養(yǎng)殖、采礦等，也就是說(shuō)以養(yǎng)殖為目的用海必須依照《海域使用管理法》的規(guī)定取得海域使用權(quán)證。因此，《漁業(yè)法》所規(guī)定的漁業(yè)權(quán)與《海域使用管理法》規(guī)定的海域使用權(quán)存在管理區(qū)域的重疊和規(guī)范對(duì)象的重疊，兩者存在如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

　　2、個(gè)別地方性法規(guī)與《海域使用管理法》存在沖突，導(dǎo)致多頭監(jiān)管、重復(fù)收費(fèi)等問(wèn)題。如：(1)《上海市灘涂管理?xiàng)l例》、《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》在立法宗旨、指導(dǎo)思想以及具體制度設(shè)計(jì)上均與上位法《海域使用管理法》存在很大的沖突。

　　三是法規(guī)體系不完善，缺乏配套的法規(guī)規(guī)章制度。(1)無(wú)論是國(guó)家層面，還是地方立法層面均沒(méi)有制定海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法規(guī)規(guī)章。由于現(xiàn)行立法缺乏海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序規(guī)定以及缺乏配套制度，導(dǎo)致海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育遲緩。(2)一些養(yǎng)殖用海被調(diào)整為工業(yè)用海，必然涉及到對(duì)相應(yīng)海域的提前收回并由此帶來(lái)失海漁民面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)和擇業(yè)問(wèn)題，而海域征收的補(bǔ)償機(jī)制和政府扶持失海失涂漁農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制還沒(méi)有真正建立起來(lái)。(3)無(wú)論是海域使用金標(biāo)準(zhǔn)的確定，還是海域使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、征收補(bǔ)償，都涉及到海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估問(wèn)題，而海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估資質(zhì)管理制度尚未建立。目前海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估工作在評(píng)估方法上只能參照房地產(chǎn)和土地資產(chǎn)的評(píng)估方法，這勢(shì)必影響到海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估的科學(xué)性和合理性。(4)目前我國(guó)圍海造地立法十分薄弱，主要依靠一些規(guī)范性文件，而規(guī)范性文件效力過(guò)低，內(nèi)容過(guò)于分散，不容易操作執(zhí)行，對(duì)于眾多的圍填海工程難以起到規(guī)范約束的作用，相關(guān)實(shí)踐工作事實(shí)上仍處于無(wú)法可依的狀態(tài)。

　　二、完善我國(guó)海域使用管理立法的對(duì)策建議

　　1、對(duì)《海域使用管理法》的內(nèi)容進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善。(1)關(guān)于海陸分界線，針對(duì)現(xiàn)行立法存在的空缺，提出應(yīng)明確以高潮海岸線作為海域與陸地的分界線，明確潮間帶灘涂應(yīng)劃歸海域;關(guān)于河口分界線，應(yīng)該由各沿海省市通過(guò)行政方式劃定。(2)對(duì)海域使用權(quán)進(jìn)行了類(lèi)型化研究，提出在對(duì)海域使用權(quán)共性問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定的前提下，也要針對(duì)各種海域使用權(quán)的特殊性作出規(guī)定，特別是基于圍填海造地海域使用權(quán)的特殊性，對(duì)圍填海造地海域使用權(quán)的調(diào)整，需要單獨(dú)立法解決。(3)關(guān)于海域使用權(quán)的出讓?zhuān)瑧?yīng)改變目前以行政方式出讓為主的現(xiàn)象，對(duì)海域使用權(quán)的行政出讓范圍與民事出讓范圍作出明確的劃分，將海域使用權(quán)申請(qǐng)審批的范圍限于公益性用海，對(duì)于工業(yè)、商業(yè)、娛樂(lè)、旅游等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用海應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式取得海域使用權(quán)。(4)關(guān)于海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提出《海域使用管理法》應(yīng)該對(duì)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式作出統(tǒng)一規(guī)定，即海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、出資，明確海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須簽訂海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同。為明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同應(yīng)采用書(shū)面形式，并經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。(5)關(guān)于海域使用權(quán)登記。應(yīng)解決《海域使用管理法》級(jí)別管轄與《物權(quán)法》屬地管轄的沖突，提出應(yīng)該修改《海域使用管理法》第十九條的規(guī)定，對(duì)海域使用權(quán)的登記采用屬地原則。海域使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，其生效時(shí)間應(yīng)遵循《物權(quán)法》的規(guī)定較為妥當(dāng)。另外，《海域使用管理法》應(yīng)該明確，海域使用權(quán)的繼承從被繼承人死亡開(kāi)始，以便與我國(guó)《繼承法》規(guī)定遺產(chǎn)繼承從被繼承人死亡時(shí)開(kāi)始相協(xié)調(diào)。

　　2、制定出臺(tái)相關(guān)配套單行法規(guī)和規(guī)章。(1)制定《海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》，對(duì)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、程序、出讓人與受讓人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其民事責(zé)任等做出必要的規(guī)定，為海域使用管理市場(chǎng)化運(yùn)作提供法制保障。(2)制定《海域使用權(quán)征收補(bǔ)償辦法》，對(duì)公共利益的范圍，海域使用權(quán)征收的主體與補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式與補(bǔ)償項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等作出明確規(guī)定，以保障海域使用權(quán)被征收者的合法權(quán)益，防止公權(quán)力對(duì)海域使用權(quán)的侵害。(3)制定《海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估辦法》，對(duì)海域使用權(quán)評(píng)估因素、評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估資質(zhì)等方面作出統(tǒng)一規(guī)定，作為海域使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)、抵押、征收補(bǔ)償?shù)呐涮字贫取?4)建立失海漁民社會(huì)保障制度。海洋屬于國(guó)家所有，海域確權(quán)后，失海漁民一般得不到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，成為影響沿海地方社會(huì)穩(wěn)定的因素之一。建議在開(kāi)發(fā)利用海洋的同時(shí)，兼顧漁民的合法權(quán)益，可考慮在征收的海域使用金中，按一定比例切出一塊，專(zhuān)項(xiàng)用于解決傳統(tǒng)漁民在漁業(yè)權(quán)受損后的生產(chǎn)生活出路或社會(huì)保障問(wèn)題，確保漁區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。(5)制定《海域圍填管理法》作為規(guī)范我國(guó)圍海造地活動(dòng)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)。《海域圍填管理法》對(duì)圍填海計(jì)劃指標(biāo)管理制度、建設(shè)項(xiàng)目用海預(yù)審制度、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估制度、圍填海海域使用論證制度和聽(tīng)證制度、圍填海海域使用審批制度、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度、環(huán)境影響后評(píng)介制度、海域使用權(quán)證與土地使用權(quán)證轉(zhuǎn)換制度作出規(guī)定，以規(guī)范我國(guó)圍海造地行為。