新形勢下應(yīng)對環(huán)境群體性事件的思維創(chuàng)新與治理對策

浙江農(nóng)林大學(xué) 陳海嵩副教授

　　浙江農(nóng)林大學(xué)陳海嵩副教授主持完成的中國法學(xué)會部級研究課題成果，深入分析了當(dāng)前環(huán)境群體性事件所表現(xiàn)出來的新特點，指出：當(dāng)代中國與西方國家具有不同的國情、民情，用“維權(quán)思維”和權(quán)利話語來解釋當(dāng)前的環(huán)境群體性事件，會遮蔽復(fù)雜的社會事實，對政府決策造成誤導(dǎo)，需要進(jìn)行思維方式的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合治理。

　　近年來，我國各地環(huán)境群體性事件頻繁爆發(fā)，造成的社會影響日益顯著。正確認(rèn)識當(dāng)前環(huán)境群體性事件的特征，是有效應(yīng)對的前提與基礎(chǔ)。然而，學(xué)術(shù)界和社會各界對目前我國環(huán)境群體性事件的認(rèn)識，在很大程度上受到“維權(quán)思維”模式的影響，仍然停留在“企業(yè)侵害公民權(quán)益——政府放任不管——公民集體抗?fàn)帯钡膫鹘y(tǒng)認(rèn)識中，在二元對立的“侵權(quán)/維權(quán)”結(jié)構(gòu)中看待環(huán)境群體性事件，這在一定程度上影響了對當(dāng)前環(huán)境群體性事件的理性判斷與有效應(yīng)對，需要進(jìn)行思維方式的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合治理。

　　一、“維權(quán)思維”無法解釋環(huán)境群體性事件產(chǎn)生原因

　　根據(jù)“維權(quán)思維”，通常對環(huán)境群體性事件產(chǎn)生原因的解釋是：公眾權(quán)利受到污染企業(yè)的侵害，然而政府及司法部門缺乏有效處理，公眾權(quán)利無法得到救濟(jì)最后奮起抗?fàn)?。然而，?dāng)前我國環(huán)境群體性事件的實際情況與這一解釋有較大差異：

　　從企業(yè)行為上看，引起環(huán)境群體性事件的不一定是企業(yè)的污染行為。例如在2012年啟東事件中，引起抗議的項目是為了解決王子造紙公司污水問題而進(jìn)行的一項“環(huán)保工程”，是環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)評時所提出的要求。在該工程被宣布永久停工后，實際上造成了一個“多輸”的局面。

　　從政府行為上看，政府并不必然是污染企業(yè)的“幫兇”。例如2012年寧波鎮(zhèn)海PX事件中，當(dāng)?shù)卣脑馐恰斑€歷史欠賬”，借項目擴(kuò)建的機(jī)會，將老化工區(qū)附近的村莊予以搬遷，絕非為了GDP而不顧公眾權(quán)益的“幫兇”，而更類似于一個“好心不被理解”的家長。

　　從公眾行為看，引發(fā)環(huán)境群體性事件的動機(jī)并非單純的“環(huán)境維權(quán)”。目前的環(huán)境群體性事件表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“鄰避”特征，是一種典型性的“鄰避沖突”，即居民基于“別在我家后院(Not In My Back Yard，NIMBY)的認(rèn)識而反對某項公共設(shè)施。同時，目前的環(huán)境群體性事件往往裹挾著各種利益訴求，遭到反對的建設(shè)項目實質(zhì)上牽扯到房地產(chǎn)、征地拆遷、漁業(yè)受損等諸多復(fù)雜利益，“環(huán)?！敝皇且云湔?dāng)性充當(dāng)了各種利益訴求的集中爆發(fā)點。公眾在群體事件過程中所主張的所謂“權(quán)利”，是基于權(quán)利話語強(qiáng)勢地位而選擇的一種斗爭策略，不能簡單的認(rèn)定為“維權(quán)”。

　　從根源上分析，“維權(quán)思維”來源于西方法治傳統(tǒng)所主導(dǎo)的權(quán)利話語，其強(qiáng)調(diào)通過公民權(quán)利的賦予和實施以對抗公權(quán)力。當(dāng)代中國與西方國家具有不同的國情、民情，用權(quán)利話語來解釋當(dāng)代中國的環(huán)境群體性事件，必然出現(xiàn)“淮北為枳、淮南為橘”的困惑。認(rèn)為公眾基于環(huán)境權(quán)利意識覺醒而通過群體性事件“維權(quán)”，更多是權(quán)利話語的理論想象而不符合中國現(xiàn)實，反而會遮蔽復(fù)雜的社會事實，對政府決策造成誤導(dǎo)。

　　二、“維權(quán)思維”不能提供應(yīng)對環(huán)境群體性事件的對策

　　根據(jù)“維權(quán)思維”，解決環(huán)境群體性事件的對策在于保障公民權(quán)利得以實現(xiàn)，包括：推進(jìn)環(huán)境信息公開、擴(kuò)大公眾參與力度、強(qiáng)化司法救濟(jì)等。必須承認(rèn)，信息公開、公眾參與、司法救濟(jì)對生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義，需要不斷加強(qiáng)。但是，當(dāng)前環(huán)境群體性事件的復(fù)雜性已經(jīng)超出了簡單“維權(quán)”的范圍，信息公開、公眾參與、司法救濟(jì)無法有效回應(yīng)并應(yīng)對環(huán)境群體性事件的實踐需求。

　　1、在信息公開上，當(dāng)前的環(huán)境群體性事件的誘因并不一定是“權(quán)利受損”，而往往是公眾對不確定風(fēng)險的抗拒。公眾對風(fēng)險的認(rèn)知往往受到非理性心理因素的影響。如果一種極端性風(fēng)險的信息出現(xiàn)(如PX項目致癌)并開始傳播，無論如何解釋和溝通，公眾都可能“反應(yīng)過度”而形成集體行動，造成“一公開就死”的困局。另外，引發(fā)抗議行為的動機(jī)非常復(fù)雜，憑借信息公開是不可能消除的。不能簡單的認(rèn)為信息公開遲緩、信息公開不足造成環(huán)境群體性事件。

　　2、在公眾參與上，單純從公眾角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大公眾參與范圍、加大公眾參與力度”等看似具有天然正當(dāng)性的“對策”，無法回應(yīng)具體的實踐問題。一方面，公眾參與并不必然導(dǎo)致理性的結(jié)果并增進(jìn)公共利益。如在所有的PX事件中，強(qiáng)烈的“鄰避”情節(jié)和對風(fēng)險的群體性恐懼造成“一面倒”的社會輿論，所有和“反對PX”不同的觀點都被刻意打壓和選擇性忽視。表面上“民意”取得了勝利，實際上卻并未達(dá)成公共利益的最大化。另一方面，簡單強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大公眾參與范圍、加大公眾參與力度”缺乏可操作性，反而可能造成“無人負(fù)責(zé)”的局面。

　　另外一個值得注意的現(xiàn)象是，公眾參與的實施反而可能在某種程度上“誘發(fā)”環(huán)境群體性事件。例如在2014年4月的茂名PX事件中，茂名市政府之前所進(jìn)行的宣傳和解釋工作并未達(dá)到預(yù)期效果，反而使市民造成疑惑和擔(dān)心，并強(qiáng)化了不實信息的傳播效果;茂名市政府召開的PX項目推介會使得參會網(wǎng)友有機(jī)會互相認(rèn)識，這構(gòu)成引發(fā)抗議活動的一個重要條件。

　　3、在司法救濟(jì)上，司法權(quán)應(yīng)對環(huán)境群體性事件的空間是非常有限的。目前我國的環(huán)境群體性事件并非傳統(tǒng)的“權(quán)益受損型”集體行動，而是公眾出于對可能風(fēng)險的擔(dān)心和恐懼，而進(jìn)行的“事先預(yù)防型”集體行動，政府必須在信息不充分的情況下做出風(fēng)險決策，即所謂“決策于未知之中”。針對風(fēng)險決策，法院既無能力、也無優(yōu)勢進(jìn)行全面的司法審查，不適宜直接“叫停”建設(shè)項目，這種“勝訴”就不符合公眾的心理預(yù)期，反而很可能引起新的問題(如涉法上訪)。從國外的相關(guān)典型案例看，法院原則上應(yīng)充分尊重行政機(jī)關(guān)對風(fēng)險問題的判斷，司法審查的范圍極為有限。由此，司法機(jī)關(guān)在此問題上能夠發(fā)揮的作用很小。

　　三、有效應(yīng)對環(huán)境群體性事件：從道德評價到綜合評價

　　從理論上分析，“維權(quán)思維”模式具有很強(qiáng)的價值預(yù)設(shè)和道德預(yù)判，客觀上將環(huán)境糾紛問題進(jìn)行了結(jié)構(gòu)固化，將企業(yè)和政府推向公眾與道德的對立面，使人們下意識的在其預(yù)設(shè)的“侵權(quán)/維權(quán)”結(jié)構(gòu)中理解環(huán)境糾紛。歸根到底，“維權(quán)思維”模式是一種“善惡對立”的二元思維，既無法解釋、也不能提供應(yīng)對當(dāng)前環(huán)境群體性事件的合適對策;其通過與“環(huán)境保護(hù)”、“公民維權(quán)”話語的結(jié)合，產(chǎn)生強(qiáng)大的輿論影響力和天然的正當(dāng)性，極易對相關(guān)復(fù)雜社會事實進(jìn)行掩蓋，在“尊重民意”旗幟下形成道德綁架和話語壟斷，不利于政府作出全面判斷和理性應(yīng)對。在這個意義上講，破除“維權(quán)思維”模式是有效應(yīng)對當(dāng)前環(huán)境群體性事件的當(dāng)務(wù)之急。

　　具體而言，應(yīng)充分考慮各方面的相關(guān)情況，對環(huán)境群體性事件進(jìn)行綜合評價，基于社會現(xiàn)實(而不是道德預(yù)設(shè))為政府行政決策提供指導(dǎo)，實現(xiàn)從道德評價到綜合評價的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)環(huán)境群體性事件的綜合治理。其包含如下幾個方面：

　　1、合法性評價。在“依法治國”的時代背景中，任何行為都必須首先符合法律的要求。政府和企業(yè)必須遵守環(huán)境影響評價、信息公開、公眾參與等領(lǐng)域的法律規(guī)定，確保建設(shè)項目與行政決策具有“形式正當(dāng)性”。

　　2、合理性評價。在涉及環(huán)境問題的建設(shè)項目中，相關(guān)主體在項目建設(shè)及行政決策全過程中，有必要通過各種方式，對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問題進(jìn)行深入論證和綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮各相關(guān)方利益，使建設(shè)項目與行政決策具有“實質(zhì)正當(dāng)性”。

　　3、民主性評價。在涉及環(huán)境問題的建設(shè)項目中，除嚴(yán)格履行法律法規(guī)所設(shè)定的公眾參與義務(wù)外，相關(guān)主體還須通過多種形式匯集公眾意見，并通過制度化的渠道予以及時反饋，在政府、專家與民眾間形成理性的溝通與對話，避免出現(xiàn)極端化的“民意”表達(dá)，使建設(shè)項目與行政決策具備“民主正當(dāng)性”。

　　需要指出的是，信息公開和公眾參與在實施上，必須改變目前以“發(fā)布——接受”為主要模式的做法。實踐已一再表明，單向、封閉式的信息公開和公眾參與方式并不能實現(xiàn)制度初衷，反而很可能加劇民眾對政府及專家的不信任。政府既要做一個好的發(fā)布者、組織者，也要做一個好的接受者，充分重視公眾意見的反饋，引導(dǎo)社會輿論在理性的軌道上進(jìn)行，避免非理性社會情緒的擴(kuò)散，為環(huán)境群體性事件的有效預(yù)防和應(yīng)對提供制度保障。