關于解釋現(xiàn)行憲法第10條第1款“城市的土地屬于國家所有”的建議

蘇州大學王健法學院博士后 程雪陽

　　一、“城市的土地屬于國家所有”存在的問題

　　憲法第10條第1款關于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定是1982年寫入我國憲法的，從目前的情況來看，其存在以下幾個嚴重的問題：

　　1. 這一條規(guī)范是由眾多不確定法律概念組成的，其內(nèi)涵需要進一步明晰。比如，“城市”指的是什么，城市建成區(qū)，規(guī)劃區(qū)抑或市區(qū)?“國家”指的是什么?“國家所有”是什么意思，公法-主權意義上的還是私法-物權意義上的，抑或兩者兼之?

　　2. “城市土地屬于國家所有”這一規(guī)定本身的性質(zhì)也是不明確的，其是一個強制性規(guī)范還是授權性規(guī)范?是一個宣誓性條款，倡導性條款，還是一個國有化條款?如果是國有化條款，其針對的是1982年之前的城市私有土地，還是1982年之后的集體土地，或者兩者兼而有之?

　　3. “土地城市化”與“土地國有化”之間是什么關系?是不是要搞城市化和城市建設，必須使用國有土地?如果存量國有土地用完，那么是不是要先把非國有土地征收為國有土地，然后才能在這些土地上搞城市建設?農(nóng)民是否可以(在符合規(guī)劃的前提下)在集體土地上直接建設城市或者發(fā)展現(xiàn)代工商業(yè)呢?

　　4. 另外，這個條款與“文化大革命”期間各地革委會提出的“城市一切土地收歸國家所有”的口號是什么關系，是不是存在將“文革遺產(chǎn)”憲法化的風險呢?

　　由于全國人大常委會迄今沒有對這些問題進行過憲法解釋，所以上述這些問題目前仍難以解答。?

　　二 、建議采用的憲法解釋方案

　　我們認為，在解釋憲法第10條第1款關于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定時，應當將這一規(guī)定與憲法第10第3款關于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定結(jié)合起來，因為這兩個規(guī)范共同構(gòu)成了一個完整的憲法規(guī)范。其規(guī)范的性質(zhì)是授權性規(guī)范，其規(guī)范性的準確內(nèi)涵應當是：

　　1. 城市的土地可以屬于國家所有，也可以不屬于國家所有。換句話說，城市可以建設在國有土地上，也可以建設在非國有土地上;

　　2. 如果不是基于公共利益的需要，國家不得將城市或者農(nóng)村中的非國有土地征收為國家所有，而應當依照憲法第10條第2款以及第13條的規(guī)定，在尊重非國有土地產(chǎn)權的基礎之上，通過平等談判協(xié)商來購買相應土地;

　　3. 基于公共利益的需要，國家可以(不是必須)將城市的土地征收為國家所有，也可以通過平等的市場交易來購買非國有土地，不過，后一種選擇應當具有優(yōu)先性。

　　4. 如果國家以及代表國家的各級政府決定基于公共利益的需要行使土地征收或征用權，那么這項權力的行使除了要符合公共利益要件以外，還應當依照法律的規(guī)定對相關土地實行征收或者征用并給予補償，而不能通過城市規(guī)劃、土地規(guī)劃或者制定法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性法律文件的方式將非國有土地“無償概括國有化”。

　　采用該解釋方案的理由主要包括以下幾個方面：

　　首先，這種解釋方案符合我國當前關于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展要求。 因為其不但糾正了“城市只能建立在國有土地上”這種錯誤的認識，而且解開了“土地的城市化=土地的國有化”這一錯誤的捆綁模式，更為重要的是，這種解釋方案將有助于我國從以“土地城市化為核心”的“偽城鎮(zhèn)化”道路上扳回到“以人為核心的城鎮(zhèn)化”正確的軌道上，因為城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的市民化，是人員、勞務、信息、資本的高度聚集，是單位產(chǎn)值的提高，是資源配置的市場化，而不是土地的城市化。

　　當然，這種解釋方案并不認為，集體土地上可以隨意進行現(xiàn)代工商業(yè)建設，而只是強調(diào)集體土地也具有自主地、直接地進行現(xiàn)代城市工商業(yè)建設的權利和資格。事實上，在現(xiàn)代社會，無論土地是歸國家所有、集體所有抑或是私人所有，土地的利用都必須符合國家土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)范等用途管制措施的要求，不能隨心所欲的進行發(fā)展。

　　其次，這種解釋方案與八二憲法以及八二憲法第10條的社會主義屬性并不沖突。 彭真同志在1982年11月26日代表憲法修改委員會所做的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中稱這一條款的功能主要是“保證國家的社會主義經(jīng)濟建設，特別是保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的社會主義方向。”而這種解釋方案與這一條款的政治屬性并不抵觸，因為隱藏在“城市的土地可以屬于國家所有”這一解釋背后的是憲法對國家的授權，即現(xiàn)行憲法授權國家在“一定的條件下”(即憲法第10條第3款的規(guī)定)，將城市的土地移轉(zhuǎn)為國家所有。因此，這種解釋方案與社會主義建立財產(chǎn)社會共有(或公有)的理想是一致的;

　　再次，這種解釋方案擺脫了“城市”這一術語難以界定的困境。 事實上，無論將“城市”界定為“城市規(guī)劃區(qū)”，還是“城市市區(qū)”，抑或“城市建成區(qū)”，都是不合適的，因為這些術語所指向的對象都處在不斷變化之中，同樣屬于不確定法律概念。而如果將憲法第10條第1款解釋為“城市的土地可以屬于國家所有”，我們就不需要界定“城市”這一術語的內(nèi)涵了。原因很簡單，城市的土地可以屬于國家所有，也可以屬于集體所有。某塊土地是否可以建設和發(fā)展城市，取決于社會和經(jīng)濟發(fā)展是否需要，而不取決于該塊土地的所有權屬性(即國家所有，還是非國家所有)。那么“城市”的內(nèi)涵和外延界定問題就變成一個不重要的問題了。

　　最后，這種解釋方案化解了憲法第10條第1款與第3款之間可能存在的內(nèi)在緊張。 依照憲法第10條第3款的規(guī)定，國家只有基于公共利益需要且給予補償?shù)那疤嵯?，才可以依照法律的?guī)定將非國有土地征收或征用為國家所有，但是依照憲法第10條第1款的規(guī)定，政府則可以不遵守上述規(guī)定，而是可以通過改變行政區(qū)劃的方式(比如撤村并居、撤縣社市、規(guī)劃新城等)直接將非國有土地的所有權轉(zhuǎn)移為國家所有。

　　另外，這種解釋方案維護了憲法第13條第1款關于“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權”的規(guī)定，憲法第12條第2款關于“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞集體的財產(chǎn)”的規(guī)定，以及憲法第33條第3款關于“國家尊重和保障人權”的規(guī)定。通過這種解釋方案，這些相互之間可能彼此沖突的憲法條文融合到一個完整和諧的憲法規(guī)范秩序之中了。

　　三、關于憲法解釋程序的啟動

　　在憲法解釋的規(guī)范依據(jù)方面，雖然我國憲法并沒有明確規(guī)定憲法解釋的程序，也沒有明確規(guī)定哪些主體可以提請釋憲機關解釋憲法，但是依據(jù)我國《立法法》第43條的規(guī)定，“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求”。而我國憲法序言又明確規(guī)定，“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力?！?/span>

　　雖然《憲法解釋法》尚沒有制定出來，但依照上述規(guī)定，建議由國務院依照《立法法》第43條的規(guī)定提請全國人大常委會解釋憲法。理由如下：

　　首先，雖然憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，但憲法毫無疑問也是一種“法律”。其與其他法律的區(qū)別僅僅在于，其法律地位和法律效力最高，而不是說憲法不屬于“法律”，所以國務院可以依照《立法法》第43條的規(guī)定提請全國人大常委會解釋憲法;

　　其次，《立法法》第42條規(guī)定，“法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的，由全國人民代表大會常務委員會解釋”。憲法第10條第1款關于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定就屬于需要進一步明確具體含義的法律規(guī)定;

　　再次，土地制度的改革雖然涉及社會生活的方方面面，但究其本質(zhì)而言，主要是一個經(jīng)濟制度改革和權利保護問題。由作為管理國家經(jīng)濟事務工作的國務院提請全國人大常委會解釋憲法，也是最為合適的選擇之一;

　　最后，國務院曾分別于1999年和2005年分別向全國人大常委會提出了《關于提請解釋〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項的議案》和《關于提請解釋〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第五十三條第二款的議案》?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》雖然不是憲法，但卻是我國的憲法性法律。因此，國務院提請全國人大常委會解釋憲法也是有先例可循的。