關于完善農村集體土地所有制的建議

蘇州大學王健法學院博士后 程雪陽

　　黨的十八屆三中全會提出，要“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”為農村集體土地所有制的改革指明了方向。

　　2014年10月和2015年2月，中央又先后通過《有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案》和《關于加大改革創(chuàng)新力度，加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》，要求在堅持集體土地所有制的基礎之上，積極探索集體所有制的有效實現(xiàn)形式;在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，發(fā)展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會主義的農村集體產權制度。

　　那么，具體到制度層面，如何落實中央所確定的改革目標呢?筆者認為，以下幾個方面是非常重要的。

　　一、當前集體土地所有制存在的突出問題

　　（一）集體經濟“政社不分”

　　農村“政社必須分開設立”是我國1980年代的農村改革的首要目標。1983年的1號文件要求，“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯(lián)產承包制;實行政社分設。”“在政社分設后，基層政權組織，依照憲法建立” 。1984年的1號文件又補充說“政社分設以后，農村經濟組織應根據生產發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎上設置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強制推行某一種模式。……這種組織，可以叫農業(yè)合作社、經濟聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱;可以以村(大隊或聯(lián)隊)為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置?！送猓r民還可不受地區(qū)限制，自愿參加或組成不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經濟組織。”

　　但1984年的1號文件所要求的改革并不徹底，因為其在做出上述規(guī)定的同時，又允許“農村經濟組織可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子”。此后，農村經濟組織作用漸漸弱化，村民委員會則成了農民集體的代名詞。比如2003年的《農村土地承包法》第12條規(guī)定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發(fā)包”;2010年修訂的《村委會組織法》第8條也規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。于是“政社分設”的改革成了一個不斷確認和加固的“改革爛尾樓”。

　　（二）政社分離改革停滯，導致集體成員的政治成員權和經濟成員權不分

　　由于集體經濟組織“政社分離”的改革沒有完成， 所以集體成員的政治成員權和經濟成員權也被混為一談。

　　所謂“政治成員權”就是某個公民在某個行政村居住到一定年限，就可以參與這個村莊的政治生活，比如，參加行政村村長的選舉和被選舉等政治事務。這種成員權可以基于出生和居住期限而獲得，也會因為遷出和死亡而滅失。

　　所謂“經濟成員權”則是基于財產而形成，其不因人的出生死亡以及戶籍所在地或者居住地發(fā)生變化而取得或者滅失。凡是想在某個農村居住或耕種土地的公民，其應該通過從家庭內部繼承或者在市場上購買的方式獲得農地或宅基地，而不能僅僅基于其出生在某個農村社區(qū)，就要求這個村給其無償分配土地。

　　不過，由于現(xiàn)行的集體土地分配制度依然延續(xù)1958年以來的人民公社體制所規(guī)定的“基于遷入和出生的人口不需要給集體補交股份，遷出和死亡的人口則需要收回股份”的體制，所以導致問題重重。目前圍繞大學生、去世的老人、外嫁女是否要收回承包地，新生人口或入贅的女婿是否要劃分宅基地等問題的爭論都是這方面的表現(xiàn)。

　　（三）政社不分導致基層干部容易涉貪涉腐涉黑

　　《南方周末》2014年8月7日對1992年至今全國18個省份農村黑惡勢力146個判決書進行了統(tǒng)計分析。分析顯示，在農村涉黑案件中，約有三成有村官的身影。而在涉黑村官中，有22.5%的村官是黑社會性質組織頭目包裝而成的，有67.5%的村官是上任以后為了控制鄉(xiāng)村變成黑社會性質組織的頭目。

　　農村干部為何會頻頻涉貪涉腐涉黑，而同為基層組織成員的居委會干部卻相對廉潔奉公呢?其中一個很重要的原因是，城市居民自治是政治與經濟相分離的，居委會只提供公共產品和公共服務，并不牽涉太多的經濟活動。而農村干部卻不但有管理社區(qū)的政治權力，還有“管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”的經濟權利。而當政治權力和經濟權力結合在一起時，貪污腐敗、集體資產流失以及“權力的黑社會化”幾乎就難以避免。

　　（四）農村宅基地繼續(xù)延續(xù)無償分配，導致諸多問題成為死結

　　農村宅基地無償分配完全是人民公社時代的遺產，是計劃經濟思維帶來的產物。這套制度如果不進行改革，很多問題都難以解決。首先，可供分配的宅基地越來越少。用行政審批權來繼續(xù)無償劃撥，必然會帶來集體成員之間的不公平，而且農民會認為這種不公平是由政府造成的;其次，入贅的女婿，在外上大學或參軍的集體成員要不要無償劃撥宅基地，集體成員離婚后一戶變成兩戶要不要多劃撥一塊宅基地，違反計劃生育政策出生的集體成員呢?最后，如果一方面繼續(xù)實行宅基地無償劃撥，另一方面又允許宅基地有償轉讓，那就會帶來城市居民的不滿。但如果不允許宅基地有償轉讓，那又如何落實”賦予農民以更多的財產權“，”保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，探索農民增加財產性收入渠道“等改革目標呢?

　　二、對策性建議

　　（一）繼續(xù)推行 “ 政社分設 ” 的改革。 1980年代的“政社分設”改革非常重要，但其主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面推行，現(xiàn)在到了必須在行政村層面繼續(xù)推行這項改革的時候了。為此，要剝離行政村作為“集體土地所有者代理人”的職能，讓其真正成為一個政治自治和社區(qū)服務組織，就像當下的城市社區(qū)的居委會所做的那樣。具體到法律層面，就是要廢除《村委會組織法》第8條關于“村民委員會管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”的規(guī)定。

　　政社分社改革完成以后，要按照十八屆三中全會和中央的最新精神，積極探索股份合作等集體所有制的有效實現(xiàn)形式。

　　（二）盡快推進農村土地承包經營權的確權登記工作，并將其納入不動產統(tǒng)一登記。 確權登記的第一原則應當是按照第二輪土地承包合同所確定的土地承包經營權進行。不過，如果某個地方的多數(shù)集體成員反對按照現(xiàn)有的承包合同進行登記，那應當允許他們按照全體集體成員三分之二以上同意的原則提出新的解決方案，這是確權登記的第二原則。

　　（三）要在確權登記的基礎上，逐步建立農村宅基地的“有償取得“制度。 十八屆三中全會提出要”賦予農民以更多的財產權“，”保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，探索農民增加財產性收入渠道“。為了落實這些改革目標，對于存量農村住宅，要分類處理。對于符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的農村住宅，要抓緊確權頒證，允許這部分合法住宅在繳納必要稅費的基礎上，優(yōu)先進入房地產市場;對于不符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的農村住宅但沒有占用基本農田的，可以給予行政處罰之后予以保留;對于占用基本農田的農村住宅，則要堅決拆除，以保護耕地。

　　對于農村新增住宅需求，則要逐步推行宅基地有償取得制度。宅基地要進入市場，成為能夠在市場上流通的財產，那就應當按照現(xiàn)代市場經濟的要求來運行，不能再使用計劃經濟的手段進行無償劃撥了。

　　為此要在《土地管理法》中確立“農村宅基地實行有償出讓制度”的原則，國務院也應當及時清理自己發(fā)布的決定和國務院辦公廳發(fā)布的通知，并盡快制定農村宅基地有償出讓辦法。

　　（四）通過稅收籌措公共支出費用。 對于農村的公共支出要通過開征土地增值稅、不動產持有稅等稅種的辦法來加以落實，從而一方面抑制可能出現(xiàn)的農村土地投機風潮，另一方面為農村的公共開支籌措部分資金。