保障性住房地方立法與實證研究

山東科技大學 李會勛

　　一、保障房制度存在的問題

　　1.資金供給匱乏

　　目前住房保障資金中財政性資金的投入有限，主要是以土地收入或者公共收益為主的方式，資金規(guī)模隨房地產的變化而產生很大的波動，從而不利于形成長期穩(wěn)定的資金來源。這樣住房保障的資金就面臨很大的困境，所以住房保障資金的來源應該以公共財政為主要渠道。財政部等三部委《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》下發(fā)后，給予公租房和廉租房一樣的穩(wěn)定資金來源，并規(guī)定可以采取貼息方式，支持市場主體和社會機構從商業(yè)銀行融資用于發(fā)展保障性住房。有學者主張，在保障房建設領域引入房地產投資信托基金(REITs)，該模式既可以替政府省錢，又能調動社會資金力量的有效融資方式，中國引入房地產投資信托基金能否達到預期效果難以預測，目前只能處于觀望和學習之中。

　　2.準入限制較多

　　隨著城鎮(zhèn)化快速推進，中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題突出。形式所需促進制度降生，同時，新就業(yè)人群的階段性住房支付能力不足，外來務工人員收入不高，居住條件也亟需改善。如果仍沿襲原有保障性住房思路和模式，安居問題只能成為空談。政府將根據經濟發(fā)展水平、人均可支配收入、物價指數等因素的變化定期調整，并向社會公布。隨著對保障房認識的不斷加深，各地均在逐步放寬諸如戶籍、收入等限制，這既是個趨勢，也保障更多中低收入人群住房的需求。

　　3.保障手段單一

　　目前我國住房保障領域的各種配套金融稅收政策還沒有跟進，《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》出臺后，規(guī)定公租房房建設實行“誰投資、誰所有”，投資者權益可依法轉讓。鼓勵金融機構發(fā)放保障性住房中長期貸款，支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公租房房建設和運營，在政府出資和運用市場資源上開始做初步的嘗試。當然保障房的戶型、小區(qū)附屬的商場、停車場以及其他非居住性設施的規(guī)劃、設計、招標營建和管理也離不開市場。

　　4.選址及配套不到位

　　保障房選址要選在交通便利、生活配套設施相對較好的一些地段，公共交通便利的地方，因為低收入群體出行主要是靠公共交通，所以一定要給他們創(chuàng)造一個生活便利、交通便利的條件。建得很遠，交通不便，交通成本很高，不符合政府解決低收入群體住房的宗旨。

　　5.材料審核流于形式

　　以武漢市為例，根據《武漢市經濟適用住房管理辦法》，申請人提供收入證明、住房情況證明、戶籍證明和身份證明、婚姻狀況證明后，應由戶籍所在街道辦審核。街道辦通過初審后，申請人資料須報送區(qū)民政部門審核。民政局的審核結論，主要依據街道辦審核的情況做出。一般情況下，街道辦社會事務辦初審后，認定申請人提供的申請資料完整屬實，民政部門往往就會通過申請人的審核，并蓋上公章。經濟適用房審核最后把關在房產部門，而房產管理部門在街道辦、民政部門都作出審核意見后，他們一般都會通過。他們無法對申請人的戶口、收入等條件進行詳細的審核和調查?，F有經濟適用房申購審核制度看似嚴密，但“后端”審核環(huán)節(jié)多數時候只是書面審查，往往流于形式。一旦社區(qū)、街道辦等“前端”審核環(huán)節(jié)被突破，很容易導致層層審核的“失守”。看來相關證明及材料能否保證真實有效，審核部門如何把好審核關仍是保障房制度建設需要考慮的問題。

　　6.管理運行機制不暢

　　保障房的產權實行所有者權益，所有者與使用者分離，由于產權人不直接管理房屋，如果監(jiān)管、維修、配套服務不及時，往往容易使房屋使用效率低下。由于租金收入無法滿足融資成本的變動需要，必須有財政進行擔保與“托底”。保障房管理機構作為政府部門，對其考核方式決定了保障房管理的效率。而工作人員的調動與領導的任期變化，都會使房屋監(jiān)管失去持續(xù)性、穩(wěn)定性。保障房管理機構與物業(yè)管理公司之間的委托代理關系比較模糊。由于不是產權住房，承租人的階段性居住并不會對物業(yè)管理提出很高的要求，因而物業(yè)管理的價格與服務往往無法匹配，使房屋老化速度加快。

　　二、問題的成因分析

　　1.產權界定原因

　　研究保障房，繞不開對其它保障性住房的梳理，現行住房保障體系中主體是經濟適用房、廉租房、限價房等，解決中低收入居民住房不是說保障房種類越多越好，關鍵看制度設計是否達到了預期的目的，相關保障措施是否落到了實處。

　　經濟適用房。從對經濟適用房的定義來看，首先經濟適用房供應對象是城鎮(zhèn)居民，基于此戶籍限制，非城鎮(zhèn)居民自然沒有購買經濟適用房的資格；其次，盡管經濟適用住房建設用地以劃撥方式供應，建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，但不可否認的是，因為其價格依然相對較高，它更適用于中等收入以上的人群；最后，經濟適用住房購房人擁有有限產權。購買經濟適用住房滿5年，購房人上市轉讓經濟適用住房的，按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款后可以轉讓。這樣就導致有能力買房的人從政策中獲利，低收入者因經濟受限仍無法問津，從而失去了保障性住房的根本意義。

　　限價房。限價房的推出滿足了部分中等收入家庭既沒有能力買商品房，又沒有資格申請經濟適用房的需要。保障的范圍僅限特定人群。各地紛紛落實了本地區(qū)廉租房和經濟適用房的建設計劃，但限價房并沒有相關制度予以約束且無強制性要求，實踐中成了權力尋租的對象。

　　公租房。公租房和廉租房合并后，將成為未來保障房的主體，但關于產權的界定，目前各地規(guī)定混亂，亟需立法予以規(guī)制和定位。

　　2.制度定位原因

　　我國住房制度改革的歷程經歷了完全保障化到完全市場化的變遷，《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號)提出了“建立和完善以經濟適用房為主的多次城鎮(zhèn)住房供應體系，確立了以經濟適用房為主的保障房體系”，2003年，《國務院關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號)將國發(fā)[1998]23號提出的“建立和完善以經濟適用房為主的多次城鎮(zhèn)住房供應體系，確立了以經濟適用房為主的保障房體系”改變?yōu)椤白尪鄶导彝ベ徺I或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應……提高其在市場中的比例”，同時將經濟適用房性質重新定位為“具有保障性質的政策性商品房”。這標志著以商品房為主的住房供應體系的確立，這種單一的住房市場化思維，將大多數家庭的住房推向了市場，導致高房價、房奴、夾心層、雙困家庭、青年蟻族、農民工這類城市弱勢群體的住房保障問題普遍出現。

　　三.完善保障房制度的對策和建議

　　1.更新保障房理念

　　“保障房不是第四類保障性住房的“保障房”，也不單單是在經濟適用房和廉租房之后推出的新的保障住房品種”，而是在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，政府加大對社會保障體系投入解決民生問題的一大戰(zhàn)略舉措，是在發(fā)展商品房的同時亦需要大力發(fā)展的公共住房模式，這種模式將和商品房一樣成為我國住房保障改革的主力軍。保障房的健康運行離不開法律和政策的支持，離不開政府角色的回歸和市場化運作模式的完善。

　　2.協調好中央立法和地方立法的銜接

　　因為中央沒有那么大的財力去搞全國的房屋配套建設，只能通過立法和政策導向推動這一龐大的保障性工程，地方立法應當在中央立法的規(guī)定范圍內，及時做出立法的修改和跟進。地方立法應當受中央立法監(jiān)督的理由，首先，在于保障房作為保障性住房具有全局性質，中央要求地方必須達到一個最低的標準，其次，為了社會公平，中央必須保證各地立法標準不能相差太懸殊，從出讓金比例到保障范圍，除出租時限到租金收取，從對承租人權利限制到給予何種形式的救濟等，必須有一個相對明確的規(guī)定，最后，保障房建設涉及龐大的經濟資源，資金的籌措，地方債券的發(fā)行等，必須要受到中央的監(jiān)督與制約。

　　3.界定好政府和市場的關系

　　目前房地產存在的很多問題與政府在對居住基本權利上缺乏明確的意識和有力的行為有關。政府只是在住房的政治性和經濟的增長點上做足了功夫，對住房基本權利和自身責任問題認識不清。因此在住房的發(fā)展中，強調政府的社會人權實現職能是必要的。有鑒于此，政府目前設計住房供給方式應當是商品房和保障性住房兩種主要的供應模式。市場規(guī)律要遵守。市場化運作方式、現代化融資方式、管理方式都離不開市場，需要克服住房市場的“政府失靈”和“市場失靈”現象的不足;畢竟社會資金和資源總量有限，單一的住房體系不但不符合公民的多元化住房需求，而且也違背市場多遠化原則。而且未來的保障房制度，應當是商品房和保障房。

　　4.確立不同類型住房相對混合的布局

　　在居住項目內配套建設一定比例的保障性住房，已成為很多國家普遍采用的保障性住房建設的有效途徑。成熟國家和地區(qū)基本形成了較為完善的公共住房政策法律體系和以地方住房為主體、私營管理選擇和居民團體參與為輔的管理模式。綜合運用法律行政手段和經濟杠桿調動地方政府的積極性并有效利用民間資本，將公共住房和商品住房混合興建、統(tǒng)籌住房和社區(qū)發(fā)展。

　　5.及時跟進中央立法

　　改善居住條件是建設小康社會和構建和諧社會的目標。城市低收入家庭住房困難應當是政府公共服務的一項重要職責，多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，把城市低收入家庭住房困難工作納入對地方城市人民政府的政績考核，是這一職責的具體體現。保障房制度的建立還需要從理念、政策、制度設計、立法規(guī)制等方面進行構建，簡單地說，在理念上，政府應當將責任轉化為行動，轉變土地財政理念，倡導建設節(jié)能、省地、環(huán)保型資源節(jié)約型住房；在宏觀政策導向上，要堅持住房問題民生優(yōu)先、重視經濟增長的方針，在民生優(yōu)先的前提下，同時重視住房問題在經濟增長中的重要作用；在制度設計上，要發(fā)揮市場機制和行政機制并行的互動作用；隨著《關于加快發(fā)展保障性住房的指導意見》的出臺和未來《住房保障法》的立法，我們有理由相信，今后一個時期，保障性住房將不斷深入發(fā)展，以公租房為主的保障性住房機制將逐步形成。