農(nóng)村土地股份制改革的風險生成與防范機制

西南政法大學 劉云生教授

　　西南政法大學劉云生教授完成的中國法學會項目研究成果，在解析現(xiàn)行地權(quán)結(jié)構(gòu)歷史成因與現(xiàn)實缺陷基礎(chǔ)上，以股份制為分析對象，探究農(nóng)村土地股份制改革的風險生成，求索農(nóng)村土地股份制改革的風險防范，以實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之市場化、資本化改革。

　　一、農(nóng)村土地股份制改革的風險生成

　　(一)法律風險

　　農(nóng)村土地股份制改革的法律風險不僅僅表現(xiàn)為法律與政策的沖突與調(diào)適，也涉及到諸多理論難題，更涉及到具體層面的立法、司法、執(zhí)法的風險?，F(xiàn)行各類試點在目前立法文件中難以準確定位，甚至直接與現(xiàn)行法律相抵觸。而制度改革中的權(quán)利保障等相關(guān)問題在法律適用上自始難以解決。

　　(二)政策風險

　　農(nóng)村土地股份制尚存在一些政策性風險。具體而論，表現(xiàn)為法律與政策之沖突可能導致合法性缺失;政策碎片化可能會影響股權(quán)的穩(wěn)定性;同時，政策推進過程中的政府積極主導、倡導可能會違背農(nóng)民意愿。

　　(三)經(jīng)營風險

　　因為缺乏統(tǒng)一的法律調(diào)整，農(nóng)村土地股份制改革在經(jīng)營過程中尚存在融資、管理等諸多經(jīng)營風險。典型的如農(nóng)民土地融資抵押。依照相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民僅能以土地收益進行抵押，而不能以承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押。如此必然導致金融機構(gòu)畏而卻步。僅就農(nóng)民階層內(nèi)部而言，除去土地與自由勞動力之外，沒有任何融資來源。在鄉(xiāng)村地權(quán)嚴重封閉的情形下，農(nóng)民階層投融資鏈條無形間被截斷。

　　(四)社會風險

　　農(nóng)村土地股份制改革之社會風險主要表現(xiàn)為：當土地被集中利用，集約化經(jīng)營后，高科技的引入、高效能的管理、高水平的能力需求必然導致大量社會問題。其一，自由農(nóng)民失業(yè)問題；其二，失地農(nóng)民安置問題；其三，入城農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)問題;其四，誘發(fā)鄉(xiāng)村治理風險。

　　(五)環(huán)境生態(tài)風險

　　以農(nóng)村土地股份化合作產(chǎn)生的城市化后果，帶來了城市的文明，也帶來了土地、空氣、水流的高能耗、強污染;同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，創(chuàng)新速度緩慢，勞動力轉(zhuǎn)換程度低，經(jīng)濟生態(tài)前景不容樂觀。

　　二、農(nóng)村土地股份制改革的風險防范機制

　　防范農(nóng)村土地股份制改革中的制度風險，除堅持完善土地股份制之法權(quán)結(jié)構(gòu)外，尚須其它配套性系統(tǒng)工程的協(xié)同建立。

　　(一)建立、健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系

　　1.健全城鎮(zhèn)住房保障體系。

　　對于目前中國農(nóng)民的住房問題應當區(qū)分對待。

　　(1)已征地農(nóng)民住房問題。根據(jù)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》第20條和《物權(quán)法》的規(guī)定，對于土地被征用的農(nóng)民，“除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障。”

　　(2)在鄉(xiāng)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)。農(nóng)地股份制改革后因土地集約化利用進行的在鄉(xiāng)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，因農(nóng)民享有無償?shù)恼厥褂脵?quán)和相應充裕的使用面積，此類問題不大。

　　(3)撤村改居。該類住房嚴格意義上已經(jīng)有所保障，不僅享有基于集體經(jīng)濟組織成員身份而獲得的宅基地無償使用權(quán);在撤并過程中，相當多的住房已經(jīng)改造升級，產(chǎn)權(quán)明晰。

　　(4)關(guān)于改善型住房。對此必須堅持市場化改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中所起的決定性作用，激發(fā)市場活力。

　　(5)因土地股份制改革脫農(nóng)入城的農(nóng)民住房問題。該類農(nóng)民雖然保有農(nóng)民身份和土地承包權(quán)，但土地經(jīng)營權(quán)、宅基地權(quán)、自留山、自留林等一旦實現(xiàn)股份化，入城農(nóng)民的基本住房保障憑借有限的土地股份分紅難以奏效。對于此類入城農(nóng)民，政府須盡到政府責任，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，為中低收入者提供能夠滿足基本需要的住房保障公共服務(wù)。

　　2.建立農(nóng)村養(yǎng)老醫(yī)療保險機制。

　　為接替農(nóng)地社會保障職能，切實保障農(nóng)民利益，需要建立健全農(nóng)村社會保障體系，防范農(nóng)地改革中的社會風險。除了國家和地方政府根據(jù)財政狀況給予適當補助外，可以嘗試推進農(nóng)村土地股份合作經(jīng)濟組織要按合同約定為成員繳納醫(yī)療、養(yǎng)老保險。

　　3.農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化與財政轉(zhuǎn)移支付的同步化。

　　城鎮(zhèn)化應以人口城鎮(zhèn)化為核心，要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。為鼓勵地方積極接納轉(zhuǎn)移人口，合理調(diào)整政府間收入劃分，在一般性轉(zhuǎn)移支付認定改變的同時，對專項轉(zhuǎn)移支付認定也做出相應調(diào)整。各類與常住人口相關(guān)的公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等專項轉(zhuǎn)移支付，也要與常住人口規(guī)模掛鉤。中央財政和省級財政可設(shè)立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項補助資金，根據(jù)城市吸納農(nóng)民工落戶規(guī)模，提供城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)補貼。

　　(二)構(gòu)建多元化投資融資體系

　　在地方探索與實踐的基礎(chǔ)上建構(gòu)多元化的農(nóng)村投融資體系，課題組提出“兩條路徑+四大板塊”解決方案。

　　1.“兩條路徑”。

　　(1)以土地儲備基金、發(fā)展基金為基礎(chǔ)，創(chuàng)建多元化投資融資體系，確保農(nóng)民階層的融資路徑暢通。

　　(2)對單純農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，國家應當堅持扶持、補貼政策彌補投融資體系構(gòu)建之不足。此外，在農(nóng)村土地有限市場化前提下開放鄉(xiāng)村建設(shè)用地市場，有效實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)投融資體系的雙向良性發(fā)展。此類選擇較多，如通過土地權(quán)利抵押、發(fā)行“土地債券”、籌建“土地銀行”以及商業(yè)性的小額貸款公司等方式均可立體化、多層次保障鄉(xiāng)村土地投融資走上健康發(fā)展道路。

　　2.“四大通道”。

　　根據(jù)現(xiàn)有國家法律、法規(guī)，地方政策與實踐探索，可對農(nóng)村土地投融資體系進行規(guī)整、統(tǒng)一，形成多元化農(nóng)村金融體系。著者目力所及，即有如下四大通道：

　　(1)農(nóng)村政策性金融機構(gòu)，此類可以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表。

　　(2)農(nóng)村合作社金融機構(gòu)，以類可以農(nóng)村信用社為代表。

　　(3)農(nóng)村商業(yè)性金融機構(gòu)，此類以村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、小額擔保公司等為代表。

　　(4)農(nóng)業(yè)政策性保險。將財政手段與市場機制相對接，創(chuàng)新政府產(chǎn)業(yè)扶持、補貼、救助方式，提高財政資金使用效益.分散農(nóng)業(yè)風險，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入可持續(xù)增長。

　　(三)改革戶籍制度 推動城鄉(xiāng)一體化居住證制度和均等化公共服務(wù)

　　推進戶籍和人口遷移體制改革。逐步建立城鄉(xiāng)一體的居住證制度，以舉家遷徙和新生代農(nóng)民工為重點，以就業(yè)年限或居住年限或社保參與年限為基準，加快放開在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶限制，逐步放寬大中城市和特大城市落戶限制，引導和促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居。

　　推進公共服務(wù)和社會福利體系均等化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶后，逐步實現(xiàn)其在子女教育、文化休閑、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、勞動報酬、住房租購方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，促進基本公共服務(wù)和社會福利均等化。

　　推進戶籍制度與社會保障制度改革和銜接。逐步將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入社會保障體系，實現(xiàn)社會保險關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和不同制度間的銜接轉(zhuǎn)換，提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)社會保障全覆蓋。

　　(四)建立土地基金

　　土地基金是以土地資源為載體，為了促進土地資源的合理開發(fā)和利用或促進公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而設(shè)立的一種專門的基金。其最主要的意義在于利用基金良好的管理模式，歸集不同時期的、零散的土地收益或其他資金，用于土地整理開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，使過去土地收益及投資開發(fā)的短期性、分散性及無目標性改變?yōu)榭沙掷m(xù)的、資金集中的和有明確長遠目標的基金使用和投資模式，最終有利于土地資源的合理開發(fā)與利用。

　　該類基金的來源，主要可通過股份制改革過程中的公積金、公益金形式提取，待形成規(guī)模后，尚可推行社會募集、項目基金融資等市場化手段運作。

　　該類基金除用于土地整治改良外，更多的應考慮對農(nóng)民社會福利的提高和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，輔以政府公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的均等化改革，最大程度縮小城鄉(xiāng)差距比。一方面提升農(nóng)村的居住質(zhì)量，另一方面緩解城市的人口壓力。

　　(五)建設(shè)農(nóng)業(yè)保護區(qū)

　　農(nóng)村土地股份制改革是保證農(nóng)村土地集體所有制基本框架下的農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營模式和生產(chǎn)方式的變革，若大面積迅速鋪開會帶來重大的政治與社會風險，故而應采取循序漸進、連片規(guī)劃方式進行。

　　針對中國具體國情，在劃定于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)永久區(qū)域時，尚應當注意如下兩方面：

　　1.立足地區(qū)差異，實施動態(tài)管理。

　　發(fā)展按照土地規(guī)劃法律規(guī)范，由國家統(tǒng)籌，結(jié)合各地區(qū)自然因素和社會經(jīng)濟因素，確定各地農(nóng)業(yè)保護區(qū)標準和數(shù)額，實行區(qū)域化、動態(tài)化管理原則。

　　2.農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)部和外部實行分類管理。

　　農(nóng)業(yè)保護區(qū)之內(nèi)嚴格執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制。農(nóng)業(yè)保護區(qū)之外則對土地權(quán)利改造，實現(xiàn)土地市場化、資本化和證券化。如小產(chǎn)權(quán)房問題，如果其位于農(nóng)業(yè)保護區(qū)之內(nèi)，悖離用途管制和土地規(guī)劃，則應認定為非法建筑，必須拆除并復耕;而在保護區(qū)之外則可通過繳納土地出讓金、稅收以及履行其他手續(xù)等進入市場。

　　(六)建立農(nóng)業(yè)保險公司，保障工商資本利益

　　工商資本“下鄉(xiāng)”固然有其尋利動機，但基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的脆弱質(zhì)性和內(nèi)在風險，加上與農(nóng)戶、農(nóng)民之利益紛爭極有可能導致工商資本“血本無歸”，進而遏阻工商資本“下鄉(xiāng)”的投資動因。故而著者主張，保障工商資本的正當權(quán)益不僅需要法權(quán)層面的完善，還需要強有力的保護性制度，而農(nóng)業(yè)保險公司可以緩解城市工商資本“下鄉(xiāng)”的風險，提升其積極性和拓展力，有利于長久持續(xù)地保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的“源頭活水”。

　　(七)確立科學、客觀的效益評估機制

　　對時下流行的農(nóng)村土地股份制改革，需建立科學、客觀的效益評估機制，否則，一股風潮之后，要么流于形式，要么留下后患。在現(xiàn)行農(nóng)村土地立法之價值缺失與制度漏洞的基礎(chǔ)上，剖析股份制運行所帶來的綜合效益，諸如其對社會層面影響之突破農(nóng)民身份注塑與價值歧向，在經(jīng)濟層面影響之破除小農(nóng)經(jīng)濟的歷史性弊端，此效益評估的結(jié)果能夠較為明晰的展示制度改革的實際影響，為制度重塑與修復做出預測和參考。而在此制度重塑中，應注意的是對農(nóng)村土地的用途管制，其在社會公益與個人私益中起到較為關(guān)鍵的作用，對股份制效益而言也是重要影響因子。著者以為，目前首先應當重視的是如下兩類評估：1. 社會效益評估。2.經(jīng)濟效益評估。