服務(wù)于就地城鎮(zhèn)化的農(nóng)村宅基地變法

嘉興學(xué)院城鄉(xiāng)一體化研究院 向 勇副教授

　　農(nóng)民復(fù)墾宅基地后節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，是推進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的第一要素。如何在宅基地置換、承包地流轉(zhuǎn)的改革進(jìn)程中切實(shí)保障農(nóng)民利益，是能否順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。本文基于浙江省嘉興市的改革實(shí)踐，分析現(xiàn)有改革舉措的成效與問(wèn)題，并提出相應(yīng)的完善建議。

　　一、農(nóng)村宅基地變法的成效與問(wèn)題

　　嘉興“兩分兩換”政策內(nèi)涵在實(shí)踐中不斷豐富和拓展?！皟煞帧笔侵刚嘏c承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)。實(shí)踐中，農(nóng)民可以選擇選擇承包地流轉(zhuǎn)、宅基地?fù)Q房其一，也可以選擇承包地、宅基地同時(shí)置換?！皟蓳Q”的內(nèi)涵從最初的“宅基地?fù)Q房、承包地?fù)Q保障”發(fā)展為“宅基地?fù)Q錢、換房、換地方;承包地?fù)Q股、換租、增保障”。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)不僅可以換取城鎮(zhèn)住房，還可以在確保安居的前提下，換錢、換地、換廠房、換股份;農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是直接兌換社保，而是集中流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在獲取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)租金的同時(shí)，可以享受參加社會(huì)保障的優(yōu)惠。

　　“兩分兩換”取得了“土地節(jié)約利用成效顯著、土地集聚水平顯著提升、農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)明顯加快、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好、農(nóng)民生活水平不斷提高”等成效。但也存在較多問(wèn)題。一方面，由于置換方案帶有比較明顯的利益傾向，如置換對(duì)價(jià)不合理，安置房置換標(biāo)準(zhǔn)不公平，利益結(jié)構(gòu)安排失衡等問(wèn)題，參與置換的農(nóng)民并不是很滿意。另一方面，政府投入資金的平衡壓力較大，政府容易背上沉重的債務(wù)包袱，政府部門也對(duì)置換資金投入有不同意見(jiàn)。

　　二、農(nóng)村宅基地變法的完善建議

　　(一)建立農(nóng)村土地合作社，保障農(nóng)民合法權(quán)益

　　1.發(fā)展土地合作社經(jīng)營(yíng)主體，降低資金投入風(fēng)險(xiǎn)。建議支持農(nóng)民通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)入股形成土地合作社。土地合作社與現(xiàn)在的承包地合作社不同。土地合作社既經(jīng)營(yíng)承包地，也經(jīng)營(yíng)節(jié)約出來(lái)的宅基地。農(nóng)民既是合作社的股東，也是合作社的勞動(dòng)者。土地合作社作為經(jīng)營(yíng)主體帶有一定的政府扶持的“壟斷”地位。政府扶持農(nóng)民建立土地合作社，不需要依靠財(cái)政投入置換資金，只須投入一些啟動(dòng)資金。

　　2.明確合作社社員權(quán)利結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民收益比例。合作社經(jīng)營(yíng)主體制度的構(gòu)建重點(diǎn)是明確合作社的社員權(quán)結(jié)構(gòu)：

　　(1)社員的宅地股。由各農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)入股。建議入股合作社時(shí)不再考慮家庭人口問(wèn)題，即不再考慮宅基地面積大小問(wèn)題，各農(nóng)戶入股的宅基地使用權(quán)價(jià)值一律平等。人口的差異的問(wèn)題和宅基地面積差異問(wèn)題可以在安置房分配環(huán)節(jié)落實(shí)，比如，安置房面積按家庭人口分配，或者按人頭折算成安置補(bǔ)助金。

　　(2)社員積累股。這是通過(guò)合作社發(fā)展積累起來(lái)的，屬于全部社員的股份。

　　(3)社員集體股。根據(jù)合作社章程提取而形成，還包括政府扶持的資金，社會(huì)捐贈(zèng)等。

　　(4)投資股。企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的投資股以現(xiàn)金或?qū)嵨锍鲑Y，占比不超過(guò)總股本的20%。

　　(5)政府優(yōu)先股。政府在合作社中享有一股優(yōu)先股，既不參與分紅，也不參與決策，當(dāng)合作社的決策和行為違反公共利益時(shí)，政府享有一票否決權(quán)。政府可以向合作社指派理事長(zhǎng)和監(jiān)事，但政府指派的理事長(zhǎng)和監(jiān)事的薪酬由政府負(fù)擔(dān)。

　　3.合作社全面經(jīng)營(yíng)相關(guān)業(yè)務(wù)，增加農(nóng)民經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。合作社早期主要開(kāi)展與宅基地置換、承包地流轉(zhuǎn)有關(guān)的業(yè)務(wù)，包括舊房拆除、土地平整、安置房建設(shè)、新市鎮(zhèn)建設(shè)等；后期業(yè)務(wù)主要是置換土地開(kāi)發(fā)利用。合作社自主決定置換土地的經(jīng)營(yíng)模式。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)地理位置、農(nóng)民素質(zhì)等實(shí)際情況引導(dǎo)合作社統(tǒng)籌利用置換土地。

　　(二)走新型城鎮(zhèn)化之路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型

　　1.宏觀調(diào)控產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，利用置換土地承接大企業(yè)。地方政府出面調(diào)控產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將大都市部分大型工業(yè)企業(yè)遷移到置換土地上。企業(yè)設(shè)備更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)低碳式重建，推進(jìn)小城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展。遷移、落戶的大企業(yè)要為土地置換農(nóng)民提供就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)。土地置換農(nóng)民享有優(yōu)先在企業(yè)就業(yè)的權(quán)利。為企業(yè)做配套的服務(wù)崗位，如餐飲、衛(wèi)生保潔、保安等就業(yè)機(jī)會(huì)要留給土地置換農(nóng)民。前5年大企業(yè)上繳的利稅留在當(dāng)?shù)刎?cái)政，以彌補(bǔ)地方政府各種前期投入。

　　2.培育、發(fā)展公益農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。土地置換后集中了大量承包地，可以在集中起來(lái)的大面積耕地上發(fā)展公益農(nóng)業(yè)。所謂公益農(nóng)業(yè)是指農(nóng)村土地合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排，利用農(nóng)業(yè)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，從事高效、生態(tài)環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地置換農(nóng)戶每戶出一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從事公益農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，按月領(lǐng)取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工資。地方政府動(dòng)員社會(huì)各界力量，引導(dǎo)土地集中后的農(nóng)民成立生產(chǎn)、收割、運(yùn)輸、供銷等系列農(nóng)民合作社，形成完整的農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體系，打造完整的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

　　3.保持農(nóng)民獨(dú)特權(quán)益不變，賦予農(nóng)民雙重身份待遇。暫緩現(xiàn)行農(nóng)村戶籍制度改革，建立置換農(nóng)民雙重身份待遇制度。城鎮(zhèn)市民能享有的各種城市待遇，置換農(nóng)民同樣可以享有。建議政府加大教育、醫(yī)療等公益事業(yè)的建設(shè)力度，滿足進(jìn)城農(nóng)戶家庭的公共服務(wù)需求。城鎮(zhèn)居民不能享有的農(nóng)民特有的權(quán)益，置換農(nóng)民照樣可以保留。置換農(nóng)民的雙重身份待遇至少“50年”不變。

　　(三)建立宅基地定向轉(zhuǎn)讓制度，回應(yīng)農(nóng)村宅基地變法

　　宅基地定向轉(zhuǎn)讓是宅基地權(quán)利變法的理性選擇。宅基地使用權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能定向轉(zhuǎn)讓。宅基地自由轉(zhuǎn)讓無(wú)法有效帶動(dòng)農(nóng)民身份的改變，而宅基地定向轉(zhuǎn)讓可促進(jìn)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換。宅基地是身份物(福利)，宅基地變法要與農(nóng)民身份變法同步進(jìn)行。宅基地不是普通的農(nóng)村住宅建設(shè)用地，它是農(nóng)民居住生活用地，不僅包括住宅地基，還包括房前屋后的自留地。法律性質(zhì)上，它不是普通財(cái)產(chǎn)，而是身份物，即被打上身份標(biāo)簽、具有特定身份利益的福利。農(nóng)村宅基地被嵌入農(nóng)村集體成員身份和農(nóng)戶家庭成員身份之中。作為身份物的宅基地既能滿足農(nóng)戶家庭居住生活需求，又能保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的順利完成，既能部分消除城鄉(xiāng)居民的身份差異，也能部分彌補(bǔ)耕者農(nóng)業(yè)收益的比較劣勢(shì)。不能用市場(chǎng)的眼光打量農(nóng)村宅基地，它不是可以完全依靠市場(chǎng)來(lái)自由配置的稀缺資源。宅基地改革和變法不能輕易用市場(chǎng)交易的方式置換農(nóng)民的宅基地，需要同步開(kāi)展農(nóng)民身份變法。也就是說(shuō)，農(nóng)戶的集體成員身份不變，則其宅基地身份福利不能變。宅基地定向轉(zhuǎn)讓給基層政府，政府統(tǒng)籌安排村民的公共服務(wù)和福利，可以穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民身份的轉(zhuǎn)換。宅基地自由轉(zhuǎn)讓只是給農(nóng)民帶來(lái)了宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值變現(xiàn)的可能和城鎮(zhèn)居民購(gòu)買廉價(jià)農(nóng)村住宅的可能，而宅基地定向轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的是農(nóng)民市民化和土地節(jié)約集約利用。

　　宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共同形成了一個(gè)能量充分的耦合系統(tǒng)，客觀上要求承包地定向轉(zhuǎn)讓與宅基地定向轉(zhuǎn)讓同步進(jìn)行。宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有耦合關(guān)系，已形成一個(gè)確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的耦合系統(tǒng)。該耦合系統(tǒng)由法律直接規(guī)定兩大權(quán)利的權(quán)能，并根據(jù)農(nóng)民需要和社會(huì)實(shí)際情形不斷調(diào)整子權(quán)利系統(tǒng)的權(quán)能。不能隨意破壞這個(gè)耦合系統(tǒng)。承包地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)條件，為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等多種措施鼓勵(lì)農(nóng)民定向轉(zhuǎn)讓承包地。如果此時(shí)不搞宅基地定向轉(zhuǎn)讓，而允許農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓的話，無(wú)異于人為破壞農(nóng)村土地權(quán)利的耦合系統(tǒng)，必將帶來(lái)農(nóng)村建設(shè)用地資源的閑置浪費(fèi)。為確保承包地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，只能賦予農(nóng)民宅基地定向轉(zhuǎn)讓權(quán)，而不能開(kāi)禁宅基地自由轉(zhuǎn)讓。

　　因宅基地定向轉(zhuǎn)讓權(quán)牽涉到地方政府，宜規(guī)定在《土地管理法》中。主要規(guī)定宅基地定向轉(zhuǎn)讓權(quán)的主體和行使條件。宅基地定向轉(zhuǎn)讓的主體不是單個(gè)的村民或單個(gè)的農(nóng)戶，而是村、組等農(nóng)村集體組織。宅基地定向轉(zhuǎn)讓權(quán)的行使條件有三：

　　(1)主體條件。全村(組)有2/3以上的農(nóng)戶同意定向轉(zhuǎn)讓。

　　(2)物質(zhì)條件。物質(zhì)條件至少要考慮三個(gè)指標(biāo)，一是空間距離。只有靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)村才有定向轉(zhuǎn)讓宅基地的必要。二是農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)率。村(組)的青壯年基本都有非農(nóng)就業(yè)崗位，耕種承包地的主要是老年人或者承包地已經(jīng)流轉(zhuǎn)的，可認(rèn)定非農(nóng)就業(yè)率高。三是非農(nóng)收入比重。非農(nóng)收入在農(nóng)戶家庭總收入的比重穩(wěn)定達(dá)到80%以上。

　　(3)組織條件。定向轉(zhuǎn)讓以村(組)為單位行進(jìn)，規(guī)模大，影響面廣，需要政府建立統(tǒng)籌配合的部門，以確保因宅基地定向轉(zhuǎn)讓而同時(shí)發(fā)生的承包地轉(zhuǎn)讓、身份轉(zhuǎn)換等工作的順利開(kāi)展。