我國食品安全責(zé)任強制保險制度構(gòu)建研究

西北大學(xué)法學(xué)院 張煒達

　　面對“政府失靈”、“機會主義行為”盛行、“道德危機”四伏、公眾怨聲載道的食品安全現(xiàn)狀，在食品安全領(lǐng)域引入強制保險制度無疑是一種解決食品安全問題的新思路。

　　一、現(xiàn)狀

　　現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒有食品安全責(zé)任強制保險制度的規(guī)定，強制保險制度在食品安全領(lǐng)域并沒有建立，其原因在于：

　　1.食品安全責(zé)任保險在我國發(fā)展的非常緩慢，責(zé)任保險整體在我國發(fā)展都比較落后。責(zé)任保險發(fā)展的水平是一個國家保險產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平的標(biāo)桿，而我國保險產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是處于比較初級的階段，責(zé)任保險并沒有成為一個比較普遍熟悉的險種。食品從業(yè)者投保需求不高，投保意識淡薄，企業(yè)為了節(jié)省成本，不愿投保，而且也不了解食品責(zé)任保險可以為其可能會產(chǎn)生的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險提供應(yīng)對的能力。而且由于食品安全事故發(fā)生后國家對于食品企業(yè)處罰力度不大，導(dǎo)致其違法成本較小，進一步導(dǎo)致食品從業(yè)者投保食品安全責(zé)任險積極性不高，需求不夠?qū)е缕浒l(fā)展緩慢。

　　2.消費者維權(quán)意識不夠。這是因為現(xiàn)階段食品安全受害者維權(quán)的成本過高，包括訴訟成本、時間成本、金錢成本等，作為受害者本來就承受了食品安全問題造成的危害，如果再背負這些維權(quán)成本，對于受害者來說是很不人性化的。另外維權(quán)后，受害者可以獲得的賠償又是比較少的，雖然有“十倍賠償”的規(guī)定，但是由于食品本來就屬于比較低價的消費品，十倍賠償也并沒有多少，但是消費者的維權(quán)成本卻遠高于此，這也就進一步導(dǎo)致了食品從業(yè)者的投保積極性不高。

　　3.我國法律對于食品安全責(zé)任保險并沒有規(guī)定，缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，無論是在《保險法》、《食品安全法》及其實施條例等法律法規(guī)中并沒有食品安全責(zé)任保險的規(guī)定，但是從現(xiàn)代的實際經(jīng)驗來看，責(zé)任保險應(yīng)該由國家法律規(guī)定來推行。

　　4.現(xiàn)在已有的食品安全責(zé)任險并不能滿足食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，是非常脫離現(xiàn)實的，不能滿足其作為強制保險的要求。對于投保人要求過多，對于索賠程序繁瑣，食品企業(yè)作為投保人感覺約束過多，又進一步降低了食品企業(yè)的投保需求。

　　二、域外經(jīng)驗

　　(一)臺灣

　　在臺灣，1979 年食品業(yè)“產(chǎn)品責(zé)任保險”就開始銷售，但是投保者并不積極，且多以出口產(chǎn)品為主。這就如同現(xiàn)階段中國大陸市場中的食品安全責(zé)任保險發(fā)展的現(xiàn)狀一樣，由于不具有強制性，食品從業(yè)者投保積極性不高，而出口至國外的產(chǎn)品因落地國的要求便不得不購買食品安全責(zé)任保險以符合當(dāng)?shù)厥袌鰷?zhǔn)入條件。2008年，臺灣政府為提升對食品安全的監(jiān)管，立法規(guī)定食品強制投保責(zé)任險。按照臺灣《食品衛(wèi)生管理法》中第21條之規(guī)定：“經(jīng)中央主管機關(guān)公告指定一定種類、規(guī)模之食品業(yè)者，應(yīng)投保產(chǎn)品責(zé)任保險;其保險金額及契約內(nèi)容，由中央主管機關(guān)會商有關(guān)機關(guān)后定之。”臺灣行政院衛(wèi)生署根據(jù)此條之規(guī)定在2007年5月2日發(fā)布《食品業(yè)者投保產(chǎn)品責(zé)任保險》公告。根據(jù)該法規(guī)和公告，臺灣食品安全責(zé)任強制保險是針對食品安全問題對于人身的傷害來設(shè)立的，對于財產(chǎn)損失并不納入強制保險的范圍。而且對于保險事故賠償有自賠額的規(guī)定，在食品事故發(fā)生之后，食品業(yè)者要先行賠付合同中的自賠額度，仍未達到賠償要求的由保險公司負責(zé)。而且依據(jù)不同行業(yè)要求食品從業(yè)人員在不同的規(guī)定時間內(nèi)完成投保，對于保費也區(qū)分不同的案例逐案商議，其保障內(nèi)容不排除臺灣地區(qū)全民健康保險所保障內(nèi)容等等?！妒称窐I(yè)者投保產(chǎn)品責(zé)任保險》公告是針對已經(jīng)進入市場的食品從業(yè)者的食品安全責(zé)任強制保險的規(guī)定，并于2009 年 11 月全面完成了投保事宜，對于在此公告后新進入市場的企業(yè)，都應(yīng)該嚴(yán)格按照公告內(nèi)容及《食品衛(wèi)生管理法》第21條之規(guī)定投保食品安全責(zé)任強制保險方可進入市場。

　　(二)美國

　　由于美國在產(chǎn)品質(zhì)量訴訟中采用絕對責(zé)任原則，且美國法院對于產(chǎn)品質(zhì)量問題經(jīng)常性會判決巨額的懲罰性賠償，導(dǎo)致美國食品從業(yè)者為了轉(zhuǎn)移自身可能面臨的賠償風(fēng)險不得不投保食品安全責(zé)任保險。在美國，包括食品安全責(zé)任的產(chǎn)品責(zé)任歸屬于州一級別的立法機關(guān)來設(shè)立，因此整個聯(lián)邦并沒有統(tǒng)一的食品責(zé)任法律。但是正是由于上文中所述的絕對責(zé)任原則及懲罰性賠償，所以食品從業(yè)者自發(fā)投保食品安全責(zé)任險的積極性較高，各州政府只是對于進入市場的進口食品有著強制性的保險規(guī)定。但是正是因為絕對責(zé)任原則和懲罰性賠償制度，每次食品安全責(zé)任事故發(fā)生后要賠付給受害者的賠償金額度巨大，許多保險公司為了維持其在食品安全責(zé)任保險領(lǐng)域的經(jīng)營，必須提高食品安全責(zé)任保險的保費，嚴(yán)格限制承保種類，使得該險種陷入危機。因此，近幾年，美國法律界也在討論試圖改變現(xiàn)狀，希冀解決該保險的危機，并取得了一定的效果。

　　(三)歐盟

　　歐共體在1987年出臺了產(chǎn)品責(zé)任指令，在此之前，只有法國會按照嚴(yán)格責(zé)任來進行案件責(zé)任區(qū)分。而其他國家專門的食品安全責(zé)任的法律規(guī)定不可能存在。1987年產(chǎn)品責(zé)任指令規(guī)定了訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則，對產(chǎn)品責(zé)任問題采用嚴(yán)格責(zé)任原則，也因此，食品企業(yè)的法律風(fēng)險增加，開始產(chǎn)生責(zé)任保險需求。同時規(guī)定投放到歐共體市場上的產(chǎn)品必須投保產(chǎn)品責(zé)任險，有必要在歐洲市場的各個部分運用統(tǒng)一確定責(zé)任的要求。在共同法令要求的基礎(chǔ)上保險人有權(quán)在歐共體各地區(qū)制定自己的產(chǎn)品責(zé)任險模式和條款。歐盟國家并不支持懲罰性賠償原則，而且由于歐洲的高福利制度，食品安全事故的受害者通常是通過社會保障獲得賠償，只有社會保障不足時才有食品安全責(zé)任保險的介入。因此，食品企業(yè)實際上并不會受到太大的經(jīng)濟損失，企業(yè)投保動力不足?！?987指令”出臺后，產(chǎn)品責(zé)任險雖然并未出現(xiàn)迅猛的發(fā)展，但是保費還是有所增加的。但是我們需要注意的是，同美國、日本等國家一樣，歐盟也要求進入歐盟市場的進口食品必須投保食品責(zé)任保險，在這一點上都是強制性的。

　　三、對策建議

　　(一)確立商業(yè)化的運作模式和基本保險責(zé)任規(guī)范

　　食品安全責(zé)任強制保險應(yīng)采用商業(yè)化運作模式，由保險公司經(jīng)營。在此種模式下，食品從業(yè)者雖然必須投保，但是選擇在哪家保險公司投保、保險公司是否愿意承保等方面均有自主決定的權(quán)利，而監(jiān)管部門則主要監(jiān)管保險公司的償付能力和最基本的保險責(zé)任規(guī)范。最基本的保險責(zé)任規(guī)范必須包含在合同中，且不可用其它條款來限制或者擴大責(zé)任和權(quán)力。具體的費率由保險公司與保險行業(yè)協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會共同調(diào)研，結(jié)合調(diào)研結(jié)果通過保險精算由保險公司自行決定。

　　(二)完善相關(guān)立法

　　在立法形式方面，可以借鑒已實行的機動車交通事故責(zé)任強制保險制度的成熟經(jīng)驗，制定專門的《食品安全責(zé)任強制保險條例》，與《食品安全法》、《保險法》、《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《侵權(quán)行為法》等法律配套適用?？梢越梃b我國臺灣地區(qū)《食品衛(wèi)生管理法》第二十一條“經(jīng)主管機關(guān)公告指定一定種類、規(guī)模之食品業(yè)者，應(yīng)投保產(chǎn)品責(zé)任保險;其保險金額及契約內(nèi)容，由主管機關(guān)會商有關(guān)機關(guān)后定之”的規(guī)定，在《食品安全法》中增加強制保險條款作為食品安全責(zé)任強制保險適用的基本依據(jù);在立法內(nèi)容方面，明確投保對象、保險范圍、保險金額、保險費率和法律責(zé)任。

　　(三)將食品安全責(zé)任強制保險制度與相關(guān)制度相銜接

　　建議借鑒養(yǎng)老保險的做法和制度經(jīng)驗，將政府、企業(yè)和個人三方納入到食品安全責(zé)任強制保險繳費主體范圍中，其中個人繳納保險金主要是考慮到，一方面可以減輕政府和企業(yè)的負擔(dān)，另一方面是在消費者個人合法權(quán)益受到侵害后，保險公司相應(yīng)的保險金會在事故發(fā)生后的醫(yī)療等方面再多一層保障。但考慮到在食品安全事故中，消費者個人是最大的受害者，個人所繳的保險基金占總保險金的比例應(yīng)是最小的。另外，消費者在作為食品安全責(zé)任強制保險參保人員時，如因食品安全事故發(fā)生診療費用時，可以參照社會醫(yī)療保險制度，由個人或單位先行墊付，待診療完結(jié)后，按照相關(guān)規(guī)定憑診療憑證到食品安全責(zé)任強制保險經(jīng)辦機構(gòu)辦理報銷手續(xù)。

　　(四)監(jiān)管部門要各司其職、各盡其責(zé)

　　保監(jiān)會作為保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，應(yīng)該履行其對保險公司的監(jiān)管職責(zé)。具體包括制定有關(guān)食品安全責(zé)任強制保險的規(guī)范性文件，對保險公司賠付能力進行監(jiān)督，審查備案所有保險公司關(guān)于食品安全責(zé)任強制保險的保險條款和費率，對于未通過審查和經(jīng)過備案即上市的產(chǎn)品按照相關(guān)法律進行處理等。食品安全監(jiān)管機構(gòu)則應(yīng)對食品從業(yè)者的經(jīng)營進行監(jiān)督。對于保險公司的食品安全責(zé)任強制保險的保險條款和費率，應(yīng)該要求保險公司在其部門備案，未備案即上市的產(chǎn)品，可以提請保監(jiān)會對保險公司進行處罰。同時，建立黑名單制度，提醒保險公司和消費者注意高風(fēng)險或者多次違規(guī)的食品從業(yè)者;保險行業(yè)協(xié)會和食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)定期進行市場調(diào)研，對于食品安全責(zé)任強制保險的費率、保額、產(chǎn)品條款等給出指導(dǎo)性意見，保險公司可以依據(jù)該意見開發(fā)自己的食品安全責(zé)任強制保險產(chǎn)品。

　　(五)適用區(qū)別對待原則

　　按照食品行業(yè)性質(zhì)、規(guī)模確定投保對象。例如，對于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，由于其經(jīng)營規(guī)模小、流動性強，強制其購買食品安全責(zé)任險難度較大;有些小企業(yè)，特別是有些老字號的食品企業(yè)，因為經(jīng)營理念、經(jīng)營方式等問題，營業(yè)狀況和收入不是很好，但是其采用傳統(tǒng)生產(chǎn)工藝，食品安全可以保證，但卻因無力繳納食品安全責(zé)任強制保險所要求的保險費而無法進入市場。對于這些食品從業(yè)者應(yīng)區(qū)別對待，建議政府出資成立食品安全責(zé)任保險基金，為其在保險公司投保食品安全責(zé)任險。此類投保的保費、保額規(guī)?？梢栽谑袌稣{(diào)研基礎(chǔ)上，根據(jù)其規(guī)模、數(shù)量、營業(yè)地區(qū)等數(shù)據(jù)進行確定。對于主動投保食品安全責(zé)任險的，保險公司可以在正常保費基礎(chǔ)上予以優(yōu)惠。此外，保險公司亦可專門開發(fā)面對此類食品從業(yè)者的險種，吸引其參保。除去上述應(yīng)予以區(qū)別對待的情形外，其他食品從業(yè)者都應(yīng)該被要求投保食品安全責(zé)任強制保險。

　　(六)明確重點，分類推進

　　一方面，鑒于大中型食品從業(yè)者生產(chǎn)經(jīng)營行為常有示范效應(yīng)，在試點過程中，可以先在這類從業(yè)者中施行，為今后全面推行積累經(jīng)驗。另一方面，應(yīng)重點在放心早餐、校園餐飲、嬰幼兒食品、保健食品、超市食品、轉(zhuǎn)基因食品等領(lǐng)域進行試點。在具體施行中，可以借鑒我國臺灣地區(qū)《食品業(yè)者投保產(chǎn)品責(zé)任保險》中“公告”的規(guī)定，對不同規(guī)模和不同種類的從業(yè)者規(guī)定不同的執(zhí)行投保責(zé)任的期限，對執(zhí)行期限到期后仍未投保責(zé)任保險的從業(yè)者限定期限，屆期仍不辦理的處以罰款，再次違反的撤銷其登記證照。