包容性的法治一體建設(shè)研究

北京師范大學(xué)法學(xué)院 袁達(dá)松

　　一、我國應(yīng)以包容性法治推動(dòng)法治一體建設(shè)、踐行法治中國

　　本項(xiàng)目研究的問題和立論基于：我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理的深刻矛盾，社會(huì)矛盾已經(jīng)到了幾乎不可調(diào)和的臨界點(diǎn)，改革面臨“深水區(qū)”，國家面對“中等收入陷阱”，亟待建設(shè)包容性的經(jīng)濟(jì)和政治制度，通過推進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和法治化來“重啟”和全面深化改革。為此，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出了“包容性法治”概念，并結(jié)合法治“一體建設(shè)”展開分析和論證。

　　包容性法治指的是高度協(xié)同一體的法治體系，以及協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與政治制度和諧發(fā)展和建設(shè)的法治化，是在國家乃至國際社會(huì)推動(dòng)包容性發(fā)展進(jìn)程中有關(guān)法治理論的新發(fā)展，是法治理念和包容性發(fā)展理念的高度契合和有效融合，充分汲取了法治和包容性發(fā)展的核心理念。

　　習(xí)近平總書記在中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面”，由此提出了對法治一體化建設(shè)的推進(jìn)。包容性法治是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理矛盾的法律制度和運(yùn)行機(jī)制，而法治一體建設(shè)實(shí)質(zhì)上主要是要克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理之間的矛盾。法治一體建設(shè)與包容性法治高度契合，兩者均強(qiáng)調(diào)法治是一種治國理政方略。

　　項(xiàng)目負(fù)責(zé)人通過對兩者的理論研究，并對兩者進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，認(rèn)為法治一體建設(shè)的過程正是包容性法治的體現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，由此，應(yīng)該以包容性法治建設(shè)為戰(zhàn)略目標(biāo)推動(dòng)“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，從而踐行法治中國。

　　包容性發(fā)展是共享性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)相輔相成、協(xié)調(diào)建設(shè)的發(fā)展。其中，政治制度建設(shè)作為國家建設(shè)和發(fā)展的重要方面，是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的重要議題，在一定程度上決定著包容性發(fā)展的方向。從這個(gè)角度而言，建設(shè)包容性政治制度，可以說是未來中國政治體制改革的方向。欲推進(jìn)政治體制改革、建設(shè)包容性政治制度，必須以國家法治化先行，民主政治漸進(jìn)為原則。

　　首先，在全社會(huì)樹立法律信仰，強(qiáng)調(diào)憲法和法律至上，推動(dòng)政黨立法。其次，以包容性發(fā)展理念為導(dǎo)向，通過包容性法治建設(shè)推動(dòng)包容性政治制度建設(shè)。最后，以包容性法治推動(dòng)政治民主化建設(shè)，在憲法和法律中明確國家政治體制及其改革的合法性和正當(dāng)性，以保障政治體制的穩(wěn)定性和延續(xù)性;為政治民主化設(shè)立相應(yīng)的程序和制度保障，規(guī)范民主形式及其可適用性，強(qiáng)化民主選舉、民主監(jiān)督，為民主實(shí)施提供制度性保證。

　　在經(jīng)濟(jì)制度上，中國亟需建立包容性經(jīng)濟(jì)制度，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)性，以及防止經(jīng)濟(jì)利益由少數(shù)人所壟斷導(dǎo)致大眾無法分享改革成果，引發(fā)國家失敗的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)以法治為基礎(chǔ)保障包容性經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，首先，法治規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)行為，其次，法治可以更好地保障交易制度的安全性和產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)分工的深化和市場范圍的擴(kuò)大。

　　包容性的經(jīng)濟(jì)法治 應(yīng)確定包容性政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的法治頂層設(shè)計(jì)，首先，改革的頂層設(shè)計(jì)關(guān)鍵在于以包容性法治國家建設(shè)為基礎(chǔ)和前提。其次，以包容性法治為統(tǒng)率，推進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革，再次，推進(jìn)包容性的政治和經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)。

　　在這個(gè)過程中應(yīng)當(dāng)由國家主導(dǎo)法治先行，提升國家運(yùn)用法治手段發(fā)展民主、管理經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等方面的能力，尤其是提升運(yùn)用法治思維和法治手段處理改革發(fā)展中的矛盾、問題的能力，通過推進(jìn)包容性法治國家建設(shè)，找到建設(shè)包容性政治和經(jīng)濟(jì)制度的具體進(jìn)路。從政治制度建設(shè)到政治體制改革，從經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)到經(jīng)濟(jì)體制改革，從政治到經(jīng)濟(jì)，從制度到體制，推進(jìn)包容性法治國家建設(shè)，在制度建設(shè)的基礎(chǔ)上重新審視體制的合法性與合理性，合法性表現(xiàn)在尋求體制的憲法和法律答卷，合理性在于將體制結(jié)合歷史和國情綜合考量。

　　二、以包容性法治推進(jìn)改革

　　項(xiàng)目負(fù)責(zé)人通過對回顧黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家法治建設(shè)歷史沿革，比較十一大以來歷年黨代會(huì)報(bào)告對我國經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和國家法治化三個(gè)維度的分別分析及其關(guān)聯(lián)，主張法治先行、民主漸進(jìn)，以法治國家建設(shè)統(tǒng)率政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，建設(shè)包容性的經(jīng)濟(jì)與政治制度，是未來我國最合適的道路抉擇。同時(shí)，建設(shè)包容的政治經(jīng)濟(jì)體制決定了司法改革的必然性，司法改革的推進(jìn)與貫徹將成為政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的先導(dǎo)與航標(biāo)。

　　在地方法治建設(shè)上，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以北京為例，近年來北京在立法、行政執(zhí)法、司法、社會(huì)治理、法學(xué)研究領(lǐng)域都取得了不小的成就，但北京的法治建設(shè)主要存在暫未明確頂層設(shè)計(jì)、缺乏全面布局以及統(tǒng)籌安排等問題。在法治頂層設(shè)計(jì)上，北京發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)缺乏法治支撐、建設(shè)的最高層次定位不明。在布局上，法治北京還未全面鋪開，忽視了法治一體建設(shè)的有機(jī)聯(lián)系，此外，還缺乏在立法、司法、執(zhí)法、普法等方面的統(tǒng)籌安排。對此，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出建議，主張確定包容性法治一體建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，明確總體思路，明確總攬全局的最高層次、開展統(tǒng)籌兼顧的制度安排、形成協(xié)同一體的運(yùn)行機(jī)制。

　　此外，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出包容性的法治一體建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，依照“法治中國”理論和“法治國家”“法治政府”“法治社會(huì)”一體建設(shè)的指導(dǎo)和要求，對法治建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

　　三、以法治頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)五位一體的包容性法治

　　項(xiàng)目負(fù)責(zé)人曾研究法治與改革攻堅(jiān)的關(guān)系，認(rèn)為改革攻堅(jiān)的成敗在于建設(shè)包容性的經(jīng)濟(jì)和政治體制與制度，其關(guān)鍵在于以包容性法治國家建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)率和推進(jìn)，需有包容性的法治頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)而，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對法治頂層設(shè)計(jì)作出了具體的界定。

　　法治頂層設(shè)計(jì)是指從最高層次對法治建設(shè)整體結(jié)構(gòu)的全面布局與總體安排，實(shí)即：從法治的最高層次確定建設(shè)包容性法治建設(shè)的戰(zhàn)備目標(biāo)，通過法治一體建設(shè)進(jìn)行全面布局，進(jìn)而從總體上統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進(jìn)包容性法治建設(shè)。

　　法治頂層設(shè)計(jì)要從以經(jīng)濟(jì)、政治改革為核心的“五位一體”改革來全面布局。在當(dāng)下中國，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的改革，具有全方位、寬領(lǐng)域、多維度、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，是對全面深化改革的恰當(dāng)概括。具體而言，法治頂層設(shè)計(jì)要以法治先行，推動(dòng)包容性經(jīng)濟(jì)、政治體制和制度的建構(gòu)和發(fā)展，切實(shí)推進(jìn)五位一體的包容性法治。

　　法治頂層設(shè)計(jì)可以從法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的“法治中國”建設(shè)來進(jìn)行統(tǒng)籌安排。法治國家建設(shè)應(yīng)注重與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)等各方面的關(guān)系

　　在包容性發(fā)展的理念之下，結(jié)合中國國情，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)為“法治先行”是突破改革瓶頸，建設(shè)包容性的政治制度的必然選擇。首先，當(dāng)前中國特色社會(huì)主義法律體系已形成，法治化建設(shè)也已卓有成效，但是民主政治建設(shè)相對滯后，此時(shí)要求民主與法治同時(shí)并進(jìn)明顯不合時(shí)宜;其次，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡，貧富差距日益拉大，社會(huì)矛盾突出，此時(shí)如果先推進(jìn)民主，缺乏法治保障，加劇社會(huì)沖突與矛盾，從而不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。最后，法治先行、民主漸進(jìn)從實(shí)踐上和技術(shù)上而言，是當(dāng)前政治體制改革、建設(shè)包容性政治制度的可行路徑。

　　法治中國建設(shè)面臨不少挑戰(zhàn)，需要解決公權(quán)力不受約束、管理方式、行政方式滯后、權(quán)力行使不透明等問題。在我看來，建設(shè)法治中國的關(guān)鍵在于以下幾個(gè)方面。

　　更加注重立法和制度建設(shè)。監(jiān)督和制約公權(quán)力不僅要靠作風(fēng)和思想品德教育，更重要的是要靠制度、政策和法律，這是法治中國建設(shè)非常重要的一點(diǎn)。關(guān)鍵是要制定幾部重要法律，用制度約束和規(guī)范公權(quán)力。

　　一是行政組織法。當(dāng)前需要制定一個(gè)新的行政組織法來解決行政權(quán)力邊界不清、關(guān)系不明，行政機(jī)關(guān)易于超越權(quán)力、濫用權(quán)力的問題。

　　二是行政程序法。行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法只是規(guī)范特定種類的行政行為，除此之外的其他行為，比如說行政決策行為、行政檢查行為、行政收費(fèi)行為等缺少相關(guān)法律規(guī)范，只有制定一部包含重大決策程序在內(nèi)的行政程序法，才能有效解決公權(quán)力不受制約的問題。

　　三是信息公開法。2007年國務(wù)院制定了《政府信息公開條例》，但它作為行政法規(guī)，效力等級低于法律，與檔案法、保守國家秘密法銜接不夠，應(yīng)盡快提升其法律位階。

　　四是問責(zé)法。權(quán)力不受監(jiān)督制約還有一個(gè)原因就是責(zé)任追究不到位。當(dāng)權(quán)力行使主體認(rèn)識(shí)不到自己的責(zé)任時(shí)，自然就會(huì)隨意行使或者濫用權(quán)力。

　　制定以上法律，對于從源頭上約束和規(guī)范國家公共權(quán)力，減少公權(quán)力的濫用、預(yù)防腐敗的效果會(huì)非常明顯。當(dāng)然，政府績效評價(jià)法、財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法等法律也需要制定。

　　嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律的實(shí)施。中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，但是，并不是每一件法律都在現(xiàn)實(shí)生活中得到有效實(shí)施。法律不能有效實(shí)施的原因之一是法律本身的原因，即法律本身可能沒有可實(shí)施的內(nèi)容。另外一個(gè)原因就是扭曲的政績觀。因此，要糾正唯經(jīng)濟(jì)GDP馬首是瞻的做法，建立法治GDP，把法治作為政績考核評價(jià)體系的重要組成部分。

　　樹立司法權(quán)威，依法化解社會(huì)矛盾。要把所有糾紛矛盾逐步引導(dǎo)到法治的軌道上解決。一方面，要弱化信訪功能，減少領(lǐng)導(dǎo)批示，逐步淡化人治色彩。另一方面，要強(qiáng)化、暢通法律救濟(jì)渠道，增強(qiáng)司法的公信力、透明度，讓老百姓發(fā)自內(nèi)心地信賴司法。