高度重視社區(qū)調(diào)解在糾紛解決中的作用

楊藝紅

　　根據(jù)住建部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)城市化率綜合報(bào)告》，2012年我國(guó)總?cè)丝跒?3.56億，非農(nóng)人口為4.8億，戶籍城市化率為35.33%。隨著城市化進(jìn)程加快，轉(zhuǎn)型期社會(huì)主體價(jià)值、利益日趨多元，基于不同訴求引發(fā)的糾紛日益增多，成為社會(huì)治理亟待面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。與此對(duì)應(yīng)，截至2012年，我國(guó)已有人民調(diào)解組織82.4萬(wàn)個(gè)，人民調(diào)解員494萬(wàn)人，每年調(diào)解的各類糾紛均保持在數(shù)百萬(wàn)件。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，作為人民調(diào)解的重要組成，社區(qū)調(diào)解在基層糾紛解決中的功能和作用應(yīng)在社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新層面予以高度重視。

　　一、我國(guó)社區(qū)調(diào)解制度存在的問(wèn)題

　　(一)行政色彩濃重

　　目前，基層社區(qū)調(diào)解組織一般由街道辦指派社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)(往往兼任調(diào)委員會(huì)正、副主任)之后組成。管理上，基層司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)調(diào)解委員會(huì)的工作規(guī)劃、人員培訓(xùn)、組織建設(shè)、資料統(tǒng)計(jì)、等級(jí)評(píng)定、表彰獎(jiǎng)勵(lì)，特別是經(jīng)費(fèi)撥付等工作。同時(shí)，通過(guò)提出意見(jiàn)和建議，指導(dǎo)、監(jiān)督其設(shè)立過(guò)程以及人員的組成和調(diào)整。這一管理模式導(dǎo)致社區(qū)調(diào)解的運(yùn)作“行政”色彩濃重，在主管機(jī)關(guān)視其為行政附屬機(jī)構(gòu)心態(tài)下，往往“布置任務(wù)、指標(biāo)多，真正落實(shí)少”，“注重報(bào)表數(shù)字，輕視對(duì)實(shí)際情況把握”，而其最具自身特質(zhì)的“自治性”卻無(wú)法得以體現(xiàn)。

　　(二)人少案多凸顯

　　基層社區(qū)調(diào)解委員會(huì)一般為2-5人，除去正、副主任，實(shí)際從事調(diào)解工作的為1-3人。雖然不同類型社區(qū)每年糾紛數(shù)量存在“級(jí)差”，但相對(duì)調(diào)解員，依舊凸顯比例“失衡”。此外，社區(qū)調(diào)解員往往身兼數(shù)職，還要同時(shí)承擔(dān)維穩(wěn)、治安、征兵、戶籍、社會(huì)救助、失業(yè)、計(jì)劃生育、社區(qū)矯正與流動(dòng)人員管理等別類工作，面對(duì)多發(fā)、易發(fā)的基層常規(guī)性糾紛，其往往不能保證足夠時(shí)間和精力投入并以此促進(jìn)自身調(diào)解技能的提高。加之基層社區(qū)工資待遇較低，人員聘用渠道的非規(guī)范化，在無(wú)法吸引年輕一代的“斷層”現(xiàn)象下，結(jié)構(gòu)“老齡化”和“女性化”十分普遍。

　　(三)經(jīng)費(fèi)保障不足

　　雖然地方政府在經(jīng)費(fèi)上給予一定支持，乃至政策性傾斜，經(jīng)費(fèi)短缺仍然是導(dǎo)致社區(qū)調(diào)解調(diào)處乏力，業(yè)務(wù)管理、技能培訓(xùn)、日常性工作難以全面、有效推進(jìn)的直接原因。在調(diào)研地區(qū)，社區(qū)調(diào)解員工資均為1000元左右，且不含醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)。而現(xiàn)行業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)根據(jù)制作調(diào)解案件卷宗數(shù)量撥付模式也使調(diào)解成功未入卷以及未調(diào)解成功而實(shí)際占有的工作量無(wú)法得以體現(xiàn)。此外，調(diào)解經(jīng)費(fèi)無(wú)法足額到位情況在基層社區(qū)也較為普遍。

　　(四)調(diào)解效力不夠

　　根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，雖然經(jīng)社區(qū)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的履行率很高，但范圍限于有檔案卷宗可查或者有登記記錄，并不包括因未調(diào)解成功而沒(méi)有記錄和沒(méi)有登記或記錄調(diào)解成功后未予履行的案件。加之調(diào)解協(xié)議口頭多，書(shū)面少，即便達(dá)成也不具強(qiáng)制力，一旦權(quán)益得不到及時(shí)有效保障，當(dāng)事人最終仍會(huì)選擇進(jìn)入訴訟。盡管《民事訴訟法》在“特別程序”一章對(duì)“確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件”以明確規(guī)定，但實(shí)際申請(qǐng)數(shù)量卻很低，社區(qū)調(diào)解組織在“法理型權(quán)威”和強(qiáng)制性缺失下，自身“合法性危機(jī)”日漸凸顯。

　　(五)素質(zhì)亟待提高

　　基層社區(qū)調(diào)解員自身文化素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)水平欠缺，年齡參差不齊、兼職為主專職為輔現(xiàn)象較為普遍。盡管各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但實(shí)際效果并不理想。這一方面導(dǎo)致調(diào)解員調(diào)解技巧不足，方法陳舊。日常卷宗歸檔、受理登記、筆錄撰寫(xiě)、回訪記錄、案件情況說(shuō)明等管理、業(yè)務(wù)性工作缺乏必須的知識(shí)和技術(shù)支撐。另一方面，不愿意甚或不善于制作調(diào)解協(xié)議的心態(tài)和能力缺失，導(dǎo)致提請(qǐng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議常常缺乏必要要件。

　　(六)公眾認(rèn)知缺乏

　　在基層社區(qū)，對(duì)社區(qū)調(diào)解宣傳態(tài)度差異很大。有些自身就缺乏足夠關(guān)注和投入，而一些注重宣傳的，方法仍以辦板報(bào)、宣傳欄、發(fā)放法律小冊(cè)子為主，形式單一、老套，導(dǎo)致群眾視而不見(jiàn)，乃至厭煩情緒，某些糾紛的解決反而寄希望于訴訟甚或信訪。

　　(七)訴調(diào)對(duì)接亟待健全

　　鑒于立法現(xiàn)狀和社區(qū)調(diào)解仍以基層黨委、司法行政部門指導(dǎo)為主的管理體制，其與訴訟規(guī)范、有效的銜接，在范圍、方式，特別是具體程序設(shè)置上亟待完善和健全。如社區(qū)糾紛一旦無(wú)法調(diào)解，在何種條件下通過(guò)規(guī)范程序和渠道與訴訟對(duì)接?什么情形下司法可以以某種方式提前介入社區(qū)糾紛進(jìn)而防止不必要訴訟發(fā)生?在受理社區(qū)糾紛引發(fā)的訴訟后，司法機(jī)關(guān)如何根據(jù)案件情況，依程序?qū)⑵湮薪o社區(qū)進(jìn)行調(diào)解?等均有待在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

　　二、對(duì)完善我國(guó)社區(qū)調(diào)解制度的建議

　　(一)重塑角色定位

　　隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期各類糾紛日益增多并彰顯新的變化，充分發(fā)揮社區(qū)調(diào)解解紛功能，將矛盾化解在基層，消除在萌芽，對(duì)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建中國(guó)夢(mèng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。相較其他解紛方式，社區(qū)調(diào)解突出對(duì)常規(guī)性糾紛在自愿協(xié)商基礎(chǔ)上，于社會(huì)基礎(chǔ)層面及時(shí)、就地解決;作為開(kāi)放體系，可以基于不同動(dòng)機(jī)、意愿和利益訴求在自我更新中提供最為適合的方式，成本支出少，易為公眾承受;運(yùn)作中體現(xiàn)與區(qū)域文化契合，在充分尊重糾紛當(dāng)事方前提下，提高其對(duì)結(jié)果的接受度，防止常規(guī)性社會(huì)糾紛向“惡性”轉(zhuǎn)化。

　　作為社會(huì)管理機(jī)制的重要組成，社區(qū)調(diào)解既體現(xiàn)人民調(diào)解的理念、價(jià)值、特征，又折射自身特有的功能設(shè)計(jì)，即重視來(lái)自民間和社會(huì)各種自發(fā)或組織力量，強(qiáng)調(diào)訴訟與非訟、法律與其他社會(huì)治理手段、國(guó)家權(quán)力與社會(huì)自治、公力救濟(jì)與社會(huì)救濟(jì)之間的良性互動(dòng)。今后，應(yīng)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期制度性存在層面，視其為社會(huì)治理的重要方式，在回歸應(yīng)有“自治”屬性中納入多元化糾紛解決體系，促進(jìn)與司法、行政等解紛方式規(guī)范、程序性的有效銜接和共存發(fā)展。

　　(二)完善相關(guān)立法

　　社區(qū)是自我服務(wù)、自我完善，平衡可持續(xù)發(fā)展的生活區(qū)域，依托社區(qū)運(yùn)作的社區(qū)調(diào)解應(yīng)具有鮮明的自治性、群眾性、民間性，并在人員選任、財(cái)務(wù)管理、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)以及協(xié)助政府處理社會(huì)事務(wù)等方面發(fā)揮功能效用。對(duì)此，應(yīng)逐步消解目前“行政化”色彩，明確社區(qū)調(diào)解的自治性，杜絕行政權(quán)、司法權(quán)對(duì)其運(yùn)作的過(guò)度介入和干涉，推動(dòng)其運(yùn)作機(jī)制的自我塑造，特別是在《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織法》的未來(lái)修訂中明確社區(qū)調(diào)解在我國(guó)糾紛解決體系，乃至司法制度和社會(huì)管理機(jī)制中的地位，切實(shí)推進(jìn)其蘊(yùn)含法治與社會(huì)功能的落實(shí)。

　　(三)理順管理體制

　　在去“行政化”理念下，首先，各級(jí)政府，特別是司法行政機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)調(diào)解的管理應(yīng)著力于糾紛動(dòng)態(tài)掌握、調(diào)解業(yè)務(wù)指導(dǎo)、專業(yè)技能培訓(xùn)以及相關(guān)經(jīng)費(fèi)的按時(shí)撥付;第二，除居委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)由相關(guān)行政部門委派外，其他工作人員均應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招聘，擇優(yōu)錄取，實(shí)現(xiàn)專職調(diào)解員比例逐步提高;第三，行政權(quán)不得介入和干涉具體糾紛調(diào)解，對(duì)于難以處理的復(fù)雜、群體性糾紛，政府部門在社區(qū)提出請(qǐng)求后可以參與協(xié)調(diào)、處理;第四，對(duì)涉及公權(quán)力的糾紛，相關(guān)部門應(yīng)負(fù)有配合義務(wù)。此外，社區(qū)調(diào)解自身也要進(jìn)一步規(guī)范受案范圍、調(diào)解規(guī)則和程序，在“制度化”運(yùn)作中提高過(guò)程與結(jié)果的權(quán)威性、可信賴性，以申請(qǐng)登記、資料統(tǒng)計(jì)、檔案管理、信息上報(bào)、定期檢查、指標(biāo)考評(píng)等為著力點(diǎn)積極塑造“自治”管理模式。

　　(四)強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障

　　隨著社會(huì)常規(guī)性糾紛不斷增多，解紛成本也將上升，而現(xiàn)行社區(qū)調(diào)解經(jīng)費(fèi)撥付和使用機(jī)制不僅引發(fā)調(diào)解隊(duì)伍不穩(wěn)、人員素質(zhì)不高，且影響調(diào)解員展開(kāi)工作的積極性，乃至調(diào)解效果。對(duì)此，一是要切實(shí)把現(xiàn)有司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)社區(qū)調(diào)解工作的公用經(jīng)費(fèi)、社區(qū)調(diào)解委員會(huì)工作補(bǔ)助、社區(qū)調(diào)解員補(bǔ)貼、宣傳經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。加強(qiáng)規(guī)范管理，嚴(yán)格財(cái)務(wù)流程，禁止截留、挪用，確保已撥付經(jīng)費(fèi)管好、用好。第二，依靠政府，特別是加強(qiáng)與財(cái)政、人社等部門溝通，爭(zhēng)取更多建設(shè)經(jīng)費(fèi)支持。第三，逐步將人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)資金。

　　(五)提高人員素質(zhì)

　　一是強(qiáng)化對(duì)社區(qū)調(diào)解員法律知識(shí)、業(yè)務(wù)技巧、文書(shū)制作的培訓(xùn)，使其有能力根據(jù)糾紛性質(zhì)、難易程度和當(dāng)事人具體情況，善于以法治思維和方式，借助專業(yè)和社會(huì)力量，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，將法、理、情相結(jié)合，在提高法治化水平過(guò)程中實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一;二是鼓勵(lì)、支持、整合律師、法律援助工作者積極參與，特別是針對(duì)疑難、復(fù)雜糾紛;三是積極引導(dǎo)專家學(xué)者和有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)介入專業(yè)性、政策性較強(qiáng)的糾紛調(diào)處。同時(shí)，大力宣傳、表彰先進(jìn)典型和模范人物，并給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

　　(六)健全訴調(diào)對(duì)接

　　要推進(jìn)社區(qū)調(diào)解與司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的創(chuàng)新，特別是在訴調(diào)對(duì)接方式上注重對(duì)一些基層法院成功經(jīng)驗(yàn)的推廣，如以“網(wǎng)格化管理”為依托，積極推進(jìn)“法官進(jìn)社區(qū)”，為社區(qū)調(diào)解提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)矛盾復(fù)雜、激烈，有較強(qiáng)社會(huì)影響的糾紛，社區(qū)法官可以協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商事組織和個(gè)人協(xié)助調(diào)處;建立訴調(diào)對(duì)接中心，把社區(qū)法官不能化解的糾紛，通過(guò)預(yù)立案、繁簡(jiǎn)分流、專業(yè)調(diào)解、速裁等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使其成為最大的解紛平臺(tái)、集散地和調(diào)度站;通過(guò)主調(diào)法官制度，著力類型化調(diào)解，提升糾紛解決的質(zhì)量、效率和效果。

　　(七)強(qiáng)化公眾認(rèn)知

　　作為群眾性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性工作，社區(qū)調(diào)解的功能與價(jià)值不應(yīng)僅局限在糾紛解決中，更應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、雜志、電視、廣播等大眾傳媒以及普法教育、“法治日”等平臺(tái)加以廣泛宣傳，使其為公眾知悉，在理解中主動(dòng)選擇作為常規(guī)性社會(huì)糾紛的解紛方式，在維護(hù)自身權(quán)益過(guò)程中促進(jìn)訴求更為理性的表達(dá)，進(jìn)而推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的完善和發(fā)展。