編者按：2015年12月27日，《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》對外發(fā)布。這是黨中央、國務(wù)院首次就法治政府建設(shè)聯(lián)合發(fā)文。綱要對法治政府建設(shè)作出了總體設(shè)計和全面規(guī)劃，確定了法治政府建設(shè)的總藍圖和路線圖、施工圖。綱要圍繞“到2020年基本建成法治政府”這一目標，不僅提出了主要任務(wù)和具體措施,還提出了衡量標準、組織保障和落實機制等。與10年前國務(wù)院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》相比，有哪些是一脈相承的?又有哪些不同?《法制日報》記者采訪了中國法學會常務(wù)理事、中國法學會學術(shù)委員會委員、國家行政學院法學部主任胡建淼教授。

　　□法制網(wǎng)記者萬學忠　　

　　法治政府建設(shè)不僅僅是政府的事

　　記?? 者：《法治政府建設(shè)實施綱要》前不久出臺,這讓人馬上聯(lián)想起2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱2004版綱要)。前者是由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的,后者則是由國務(wù)院下發(fā)的。發(fā)文主體不同,意味著什么?

　　胡建淼：確實,《法治政府建設(shè)實施綱要》(以下簡稱2015版綱要)一公布,我們首先注意到,發(fā)文主體發(fā)生了變化,那就是從國務(wù)院的單獨發(fā)文到由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文。這一主體的變化有兩個方面的考慮:

　　一是從文件依據(jù)上說,《法治政府建設(shè)實施綱要》無疑是以黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為依據(jù)并以落實《決定》的各項要求為任務(wù)?！稕Q定》明確要求“把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過程和各方面”,這是把黨的領(lǐng)導貫徹到依法行政、建設(shè)法治政府全過程和各方面的體現(xiàn)。

　　二是從工作性質(zhì)上說,法治政府建設(shè)是一個系統(tǒng)工程,它不僅僅是政府的事,也是全黨、全國、全社會的事。

　　“法治政府”內(nèi)涵比“依法行政”更豐富

　　記?? 者：兩者同為“實施綱要”,但“2015版綱要”圍繞“法治政府建設(shè)”,“2004版綱要”圍繞“全面推進依法行政”?！胺ㄖ握迸c“依法行政”相比,內(nèi)涵和外延有何不同?

　　胡建淼：這與“依法行政”與“法治政府”之間的關(guān)系有關(guān)。第一,“依法行政”屬于法治行為的范疇,“法治政府”屬于法治目標的范疇。它們之間首先是行為與目標之間的關(guān)系:依法行政是為了建設(shè)法治政府;法治政府建設(shè)通過政府的依法行政來推進。

　　第二，“依法行政”工作與“法治政府”建設(shè)工作的范圍還是有所不同。“法治政府”建設(shè)工作主要是“依法行政”,但“依法行政”工作并不是“法治政府”建設(shè)工作的全部,“法治政府”建設(shè)工作比“依法行政”工作廣得多、全面得多。

　　“2015版綱要”以“法治政府”而不是“依法行政”為基點,便于到時衡量和評估目標的實現(xiàn)程度,在內(nèi)容上對“法治政府”建設(shè)工作的布置顯然更為全面。

　　記?? 者：“2015版綱要”提出了“實行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合”的原則。“法治政府”內(nèi)涵不包括“創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府”?

　　胡建淼：這種提法有助于科學地界定“法治政府”的內(nèi)涵,理順了法治政府與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府的關(guān)系,防止把“法治政府”變成什么都可裝的“大口袋”。我們要建設(shè)的法治政府離不開創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府,但又不能認為創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府就等同于法治政府。

　　首次提出法治政府的衡量標準

　　記???者：兩個綱要相比,你認為最大的區(qū)別是什么?

　　胡建淼：兩個綱要之間首先有傳承關(guān)系,“2015版綱要”顯然是在“2004版綱要”的基礎(chǔ)上制定的。有許多內(nèi)容,諸如概念、目標、基本要求、具體措施等,有不少保留了原來的規(guī)定?！胺ㄖ握边@個目標概念最早就是“2004版綱要”第一次規(guī)定的。

　　其次，“2015版綱要”極大地創(chuàng)新和豐富了法治政府建設(shè)的理論和工作要求,它是通過對過去10年來法治政府建設(shè)取得各項成就的基礎(chǔ)上總結(jié)而形成的一個新成果。我認為兩個綱要的最大的區(qū)別就在于解決了法治政府的衡量標準。

　　記?? 者：“總體目標”不能代替“衡量標準”?

　　胡建淼：是的?！?015版綱要”不僅提出了總體目標,還提出了衡量標準?？傮w目標是:“到2020年基本建成職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”;衡量標準是:“政府職能依法全面履行,依法行政制度體系完備,行政決策科學民主合法,憲法法律嚴格公正實施,行政權(quán)力規(guī)范透明運行,人民權(quán)益切實有效保障,依法行政能力普遍提高。

　　“2015版綱要”沒有將“總體目標”簡單地代替或等同于“衡量標準”。法治政府的“衡量標準”是圍繞和依據(jù)“總體目標”設(shè)計的,二者是有區(qū)別的。

　　黨和政府共同推動力度更大

　　記???者：和十年前相比,法治政府建設(shè)的歷史背景發(fā)生了哪些變化?

　　胡建淼：十年前是適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要,十年后是建設(shè)小康社會的需要,是落實十八屆四中全會“全面推進依法治國”戰(zhàn)略布局任務(wù)的體現(xiàn)。

　　十年前“法治政府”建設(shè)目標剛剛提出,依法行政實踐總體處于起步階段,行政機關(guān)的內(nèi)外基礎(chǔ)都沒有現(xiàn)在這么好。現(xiàn)在,全國推進依法行政、建設(shè)法治政府取得了廣泛的成效,法治政府建設(shè)已上升到黨和政府共同推動的層面,相對會容易一些,離目標的實現(xiàn)更接近一些。

　　記?? 者：在法治政府建設(shè)的推進機制上,新綱要有哪些亮點?

　　胡建淼：新綱要的“亮點”不少。但我個人印象最深的是兩項:一是把黨政主要負責人確定為履行推進法治政府建設(shè)第一責任人,將建設(shè)法治政府擺在工作全局的重要位置,這就意味著各級黨委書記和行政首長都是第一負責人。

　　二是政府必須做法治政府建設(shè)年度報告。新綱要要求,縣級以上地方各級政府每年第一季度要向同級黨委、人大常委會和上一級政府報告上一年度法治政府建設(shè)情況,政府部門每年第一季度要向本級政府和上一級政府有關(guān)部門報告上一年度法治政府建設(shè)情況,報告要通過報刊、政府網(wǎng)站等向社會公開。

　　首次和“經(jīng)濟社會規(guī)劃”同步同期

　　記?? 者：你如何評價新綱要?

　　胡建淼：新綱要是我國“十三五”期間的一個法治建設(shè)綱要,是未來5年法治政府建設(shè)的行動指南。我們每五年都會制定一個國民經(jīng)濟發(fā)展的五年規(guī)劃,我們也有過其他方面的發(fā)展規(guī)劃或者綱要,如教育發(fā)展綱要、人才發(fā)展綱要、促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要等,但制定一個和“十三五”同步同期的法治規(guī)劃,建國以來還是第一次。

　　新綱要與黨的十八大及二中、三中、四中、五中全會精神有高度的關(guān)聯(lián)性。

　　2012年11月,黨的十八大首次將“法治政府基本建成”確立為“全面建成小康社會”的重要目標之一,并同時確定了完成這一重任的時間表:到2020年“法治政府基本建成”。

　　2013年2月,十八屆二中全會審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,要求深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,健全部門職責體系,建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

　　2013年11月,十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標,提出了“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的任務(wù)。

　　2014年10月,十八屆四中全會通過了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,對“深入推進依法行政,加快建設(shè)法治政府”作了全面部署,明確提出了“加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的任務(wù)。

　　2015年10月,十八屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要》是十三五期間和“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃”相配套的法治建設(shè)規(guī)劃,它是對黨的十八大及二中、三中、四中、五中全會所確立的法治政府建設(shè)目標任務(wù)的具體落實。