為了有效化解我國長期存在的“立案難”頑疾、切實(shí)保障公民依法行使訴權(quán)，在新一輪司法改革的過程中，中共中央于2014年10月28日發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出了“健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”的要求，以期實(shí)現(xiàn)“有案必立、有訴必理”等目標(biāo)。與此相契合，2015年2月4日起正式實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》初步規(guī)范了民事立案登記制，并明確了對(duì)惡意訴訟、虛假訴訟、濫用執(zhí)行異議之訴等非誠信行為的規(guī)制措施。為了進(jìn)一步深化司法改革，最高人民法院在2015年4月15日發(fā)布了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，為立案機(jī)制改革的全面推進(jìn)和新設(shè)制度的順利貫徹，提供了契機(jī)和助力。

　　一、《意見》的出臺(tái)背景、意義功能及其重點(diǎn)亮點(diǎn)

　　受社會(huì)客觀發(fā)展、法院司法能力、公眾法律素養(yǎng)以及法律規(guī)范配置等多方面因素的制約，“立案難”問題一直困擾著我國的司法實(shí)踐，出現(xiàn)了“有訴不理、拖延立案、增設(shè)門檻、年底不立”等情況，對(duì)司法公信和司法權(quán)威的樹立造成了消極影響。為了有效扭轉(zhuǎn)上述異化現(xiàn)象，踐行相關(guān)司法政策及法律規(guī)范的最新理念和要求，最高人民法院全面啟動(dòng)了立案登記制改革，希望依托《意見》所傳遞的精神、原則和制度，來方便公眾接近司法并確保其依法、理性、有效地行使訴權(quán)。

　　從功能維度來看，《意見》的出臺(tái)不僅有助于保障各類訴權(quán)的便捷行使，還能夠規(guī)范法院的立案行為，并反向規(guī)制當(dāng)事人濫用訴權(quán)等有違訴訟誠信原則的行為。

　　從核心內(nèi)容來看，《意見》主要對(duì)立案登記制的指導(dǎo)思想、登記立案范圍、登記立案程序、健全配套機(jī)制、制裁違法濫訴、切實(shí)加強(qiáng)立案監(jiān)督等六個(gè)方面的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。其中有關(guān)登記立案范圍和程序的規(guī)定，構(gòu)成了《意見》的兩大核心內(nèi)容，其不僅細(xì)化了法典及司法解釋中的相關(guān)規(guī)定，更是有助于平息實(shí)踐中的爭議并化解法院運(yùn)用新機(jī)制時(shí)的困惑。在登記立案的范圍方面，采用積極規(guī)定與消極規(guī)定相結(jié)合的方式，分別列舉了民事、行政、刑事自訴案件以及執(zhí)行、國家賠償案件中應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟傅木唧w情形，同時(shí)用反面列舉的方法規(guī)定了法院不予登記立案的四種情形。在登記立案的程序方面，以當(dāng)場登記立案為一般原則，采行一次性全面告知和補(bǔ)正，以期提升立案效率、彌補(bǔ)公民訴訟能力的不足;同時(shí)要求法院對(duì)法定不應(yīng)立案的案件，依法裁決不予受理或不予立案并載明理由，禁止不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書，禁止設(shè)定法外受理?xiàng)l件或向立案“土政策”逃逸。

　　二、切實(shí)保障訴權(quán)與理性行使訴權(quán)

　　如前所述，《意見》的主要目標(biāo)之一就是切實(shí)保障當(dāng)事人依法、便利地行使訴權(quán)，提升國家司法保障和訴訟救濟(jì)的實(shí)效性，但這并非鼓勵(lì)社會(huì)公眾在面臨糾紛時(shí)一概盲目地訴諸司法，更不意味著訴訟是化解所有社會(huì)糾紛的最優(yōu)路徑。因此，在強(qiáng)化訴權(quán)保障力度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)培育公民的理性訴訟觀，使其能夠依據(jù)糾紛的實(shí)際情況和自身的個(gè)性需求，選擇最為適宜的解紛途徑，進(jìn)而促進(jìn)司法資源的優(yōu)化配置和最大化利用。

　　首先，在強(qiáng)化訴權(quán)保障的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循糾紛解決機(jī)制與糾紛性質(zhì)相適宜的原則，矯正“訴訟萬能觀”。誠然，訴訟作為糾紛解決機(jī)制體系中最重要的公力救濟(jì)手段，具有嚴(yán)格的規(guī)范性、程序性和法律性等特質(zhì)，并受國家強(qiáng)制力的保障，但這些優(yōu)勢(shì)并不意味著訴訟在各類糾紛中、各種情形下都是最佳的解紛手段。我國公眾對(duì)國家公權(quán)力的長期路徑依賴、市民社會(huì)的尚未成熟以及社會(huì)自治能力的客觀局限，導(dǎo)致實(shí)踐中很多公民未能樹立正確、理性的訴訟觀，在沒有冷靜分析糾紛實(shí)際情況和各類解紛機(jī)制優(yōu)劣勢(shì)的情況下，必然地將司法作為唯一的救命稻草，致使法院的審理負(fù)荷日益繁重、裁判結(jié)果公信力弱、訴外解紛機(jī)制發(fā)育不良。鑒于此，在依托立案登記制保障當(dāng)事人訴權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元化的替代性糾紛解決機(jī)制體系，逐步培育公民的理性訴訟觀，使其在面對(duì)各種糾紛時(shí)，能夠依據(jù)糾紛的性質(zhì)、涉紛主體的關(guān)系和意愿、解紛的成本收益比率等要素，來選擇最為適宜的解紛途徑，從而一方面卸去司法所背負(fù)的難以承受之重，另一方面激活訴訟與訴外機(jī)制的良性互動(dòng)和協(xié)作。

　　其次，在強(qiáng)化訴權(quán)保障的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循司法資源優(yōu)化配置的理念，發(fā)揮立案環(huán)節(jié)的分流功能。對(duì)法院立案模式的改革、對(duì)登記立案范圍和程序的限制，旨在消解立案時(shí)的“不應(yīng)有之難”，而并不意味著肆意放任訴訟程序的啟動(dòng)。因此，法院在立案環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮分流、過濾和篩選功能，將那些不具有可訴性、不符合法律規(guī)定的條件的案件，排除在立案的范圍之外，從而促進(jìn)司法資源的合理配置和依法的利用。

　　第三，民眾理性訴訟觀的培養(yǎng)實(shí)際上也就是要求民眾對(duì)法律制度有正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)法律制度的運(yùn)用趨于理性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，立案登記制度的貫徹實(shí)施，是在立案的環(huán)節(jié)上方便了民眾，而不是鼓勵(lì)民眾可以隨意地去起訴。否則，司法資源就可能被浪費(fèi)或無謂地被占用，導(dǎo)致真正需要司法救濟(jì)的權(quán)益得不到有效的保障。

　　三、依法登記立案與規(guī)制濫訴行為

　　相較于民訴法典及配套司法解釋中的概括性規(guī)定，《意見》在相當(dāng)程度上細(xì)化了登記立案的實(shí)體構(gòu)成性規(guī)則和程序?qū)嵤┬约?xì)則，初步搭建起了條件控制與過程控制相配合、審判權(quán)監(jiān)督與訴權(quán)制約相兼顧、對(duì)虛假訴訟、濫用訴權(quán)的預(yù)防與懲罰相結(jié)合的登記立案制度體系，以期實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與訴權(quán)、依法登記立案與規(guī)制濫訴行為之間的關(guān)系平衡。

　　一方面，從確保法院依法登記立案的角度來看，其一，通過明晰登記立案的法定情形和程序步驟，使得當(dāng)事人能夠預(yù)先知悉行使訴權(quán)的條件和流程，有助于對(duì)法院的立案行為進(jìn)行全面的條件控制和過程控制。其二，通過規(guī)定對(duì)法院立案活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督以及責(zé)任追究機(jī)制，有助于預(yù)防并懲治有案不立、人為控制立案、干擾依法立案等行為，并能夠逐步從源頭上規(guī)范法院的相關(guān)行為。其三，通過強(qiáng)化立案服務(wù)措施、引入網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，使得法院的立案活動(dòng)更加公開、透明和便捷，有助于保障當(dāng)事人的知情權(quán)和參與權(quán)，提升法院與當(dāng)事人之間有關(guān)立案活動(dòng)的信息對(duì)稱程度和處理結(jié)果的社會(huì)公信力。

　　另一方面，依循“訴權(quán)-審判權(quán)”的權(quán)限配置原理和雙向互動(dòng)關(guān)系，立案登記制的有效運(yùn)行不能僅依賴對(duì)法院登記立案行為的規(guī)范，還需要對(duì)當(dāng)事人濫用訴權(quán)等行為進(jìn)行防范和制裁。在近年來的司法實(shí)踐中，惡意訴訟、虛假訴訟等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，為了規(guī)制這些有違誠信義務(wù)的違法行為、貫徹落實(shí)2012年修正民訴法時(shí)新增的民事訴訟誠實(shí)信用基本原則，《意見》明確規(guī)定了對(duì)濫用訴權(quán)行為的民事、行政和刑事制裁措施，希望通過規(guī)制虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等行為，來加快訴訟誠信建設(shè)、培育誠信訴訟觀。對(duì)濫訴行為的防范和規(guī)制，有助于平衡訴權(quán)保障與依法誠信處分之間的關(guān)系，避免寶貴的司法資源被惡意或不當(dāng)利用，以致背離制度創(chuàng)設(shè)時(shí)的美好初衷。

　　四、立案登記制的優(yōu)化展望

　　《意見》的出臺(tái)為立案登記制的貫徹落實(shí)提供了理念、制度和規(guī)則方面的多重指引，但在改革初期，相關(guān)機(jī)制和措施究竟能否有效發(fā)揮預(yù)設(shè)功能、可否消解“立案難”的長期困擾、能否科學(xué)平衡訴權(quán)保障與防范濫訴之間的關(guān)系，仍有待實(shí)踐的檢驗(yàn)、經(jīng)驗(yàn)的積累和制度的進(jìn)一步完善。

　　首先，立案登記制自身仍舊存在諸多有待完善和細(xì)化之處。《意見》雖然較訴訟法典等更為具體，但仍舊僅是宏觀性、概要性的方向指引，還需要結(jié)合各類訴訟的本質(zhì)屬性以及實(shí)踐中的實(shí)際困惑，予以進(jìn)一步的發(fā)展和細(xì)化，提升規(guī)則的針對(duì)性和可操作性。其次，立案登記制的有效踐行還需要完善相關(guān)配套機(jī)制的系統(tǒng)配置。詳言之，第一，應(yīng)當(dāng)健全多元化的糾紛解決機(jī)制體系，充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等訴外解紛機(jī)制的特有優(yōu)勢(shì)，使得各種糾紛都能夠進(jìn)入最為適宜的解決渠道，從而在緩解法院受案壓力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解、訴外機(jī)制與訴訟的有機(jī)銜接。第二，應(yīng)當(dāng)建立體系化的審前程序，實(shí)現(xiàn)審前程序與庭審程序的二元模式，充分發(fā)揮審前程序的繁簡分流功能。第三，應(yīng)當(dāng)完善立案服務(wù)措施，依托網(wǎng)上立案、預(yù)約立案、巡回立案等信息化手段，并結(jié)合法律援助、司法救助等措施，提升立案的效率、降低當(dāng)事人和法院的成本并促進(jìn)當(dāng)事人平等地接近正義。

　　總之，立案登記制改革為破解“立案難”等司法實(shí)踐中的頑疾提供了新思路和新契機(jī)，但其預(yù)設(shè)功能的真正實(shí)現(xiàn)，有賴于對(duì)訴權(quán)保障與訴權(quán)理性行使、依法登記立案與濫訴行為規(guī)制等關(guān)系的科學(xué)平衡，有賴于制度自身的完善細(xì)化和配套機(jī)制的協(xié)作合力。只有更新當(dāng)事人對(duì)訴權(quán)的認(rèn)識(shí)和法院對(duì)立案的功能判定，并逐步培育公眾的理性訴訟觀和法院的依法履職理念，才能夠最終實(shí)現(xiàn)有案必立、有訴必理、司法公開、司法為民等核心目標(biāo)。（作者簡介：潘劍鋒，北京大學(xué)法學(xué)院教授）