一、引言：守法還是能干?

　　當(dāng)今，簡單易用、成本低廉、傳播迅捷、形式多樣的媒體，讓更多政府違法行徑以及相應(yīng)的鋒芒畢露、或尖銳或戲謔的評(píng)論，更經(jīng)常地直擊民眾的眼目和心思。無論信息是否真實(shí)可靠，評(píng)論是否合理中肯，承受不斷沖擊的民眾，在用腳投票、犬儒主義、憤世嫉俗、鴕鳥策略、玩世不恭、激烈抗?fàn)幍戎T多選項(xiàng)之間，進(jìn)行著單項(xiàng)或多項(xiàng)的心理或行動(dòng)抉擇。而表面差別化的選擇，無法掩蓋對(duì)“政府必須守法”的共同訴求，即便情感的強(qiáng)烈程度不盡一致。

　　于此之際，執(zhí)政黨在其六十多年的執(zhí)政歷史上，首次通過以依法治國為主題的中央決定，被各方輿論視為中國法治進(jìn)程中的里程碑。一時(shí)間，如同以往每次中央高層的法治決策公諸于世都會(huì)形成的效應(yīng)一樣，法治政府之建設(shè)，儼然成為萬眾舉首期盼之頭等大事。各級(jí)政府紛紛組織多種形式的領(lǐng)導(dǎo)干部法治培訓(xùn);對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力的測評(píng)、考核制度，正在孕育之中;特定領(lǐng)域法律的制定和修改，重新塑造司法結(jié)構(gòu)和品格的司法改革，決定未來法律人才的法學(xué)教育動(dòng)向等等，都較之以往受到更多、更密切的關(guān)注。

　　對(duì)于執(zhí)政黨和政府而言，改革開放取得的巨大績效，阻止了“法治赤字”可能帶來的民心背離。只是，蛋糕做大同時(shí)必然帶出的蛋糕分配問題，在一個(gè)法治明顯不足的體系中，愈來愈難以得到讓人民滿意或基本滿意的解決。尤其是，這個(gè)“人民”已經(jīng)呈現(xiàn)日益細(xì)密而復(fù)雜的階層和利益劃分，發(fā)展所得利益與所付成本在其中的分配，無疑是極其棘手的。另一方面，不同部門或?qū)蛹?jí)的掌權(quán)者，因法治約束的匱乏，成了舉足輕重的利益或成本之分配者，易為有影響的大小力量所俘獲，不僅引致普通民眾的憤怒，更是讓執(zhí)政黨和政府感受到自上而下科層制控制的松弛，感受到相當(dāng)數(shù)量的官員和民眾不同意義上的但同樣危險(xiǎn)的離心動(dòng)向。由是，“政府必須守法”的主張，在中央高層和黎民百姓那里獲得了一致認(rèn)可，并在強(qiáng)大宣傳力量推動(dòng)之下，力圖成為法治尚未成其習(xí)慣的整個(gè)執(zhí)政體系的共識(shí)。盡管，在這個(gè)措辭簡單的主張上所賦予的意義、價(jià)值和目標(biāo)，不同群體之間顯然且必然有大小不一的鴻溝。

　　然而，捫心自問：難道我們僅僅需要政府守法或者依法而治就可以了嗎?守法政府或法治政府就是我們所期待的“好政府”了嗎?法治雖然重要，但它會(huì)真正成為政府和人民始終優(yōu)先予以考慮的大事嗎?無論我們賦予“法治政府”概念多么豐富的意涵，法治政府的建成真地可以為下列問題的有效應(yīng)對(duì)提供保證嗎?諸如，在國際層面上，國土完整性的保護(hù);貿(mào)易保護(hù)主義;國際恐怖主義;全球氣候變暖和能源危機(jī)等。在國家層面上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的薄弱;發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù);科技創(chuàng)新能力的低下;城鄉(xiāng)差距和貧富懸殊;食品、藥品的安全;醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶貧、濟(jì)弱等社會(huì)保障;資源和生態(tài)環(huán)境的合理利用;民族平等、團(tuán)結(jié)和共同發(fā)展等。在地方層面上，地方生產(chǎn)總值和地方財(cái)政收入;招商引資、外貿(mào)出口、規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)、固定資產(chǎn)投資和重點(diǎn)工程建設(shè);農(nóng)民生活水平、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與新農(nóng)村建設(shè);國土資源與環(huán)境保護(hù)等。

　　世界的、歷史的觀察可以讓我們確信，法治政府不見得能高效率地解決該國所面臨的一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)難題。政府守法和政府能干并不總是集于一身。在執(zhí)政競爭制情境中，政府下臺(tái)、更換較多地不是因?yàn)閲?yán)重違法，而是因?yàn)槭┱涣?。有的時(shí)候，一個(gè)守法但碌碌無為的“好官”，不見得比一個(gè)違法卻善于創(chuàng)造人民福祉的能吏，更能得到普通民眾的認(rèn)可。若要讓普通人在政府守法與政府能干之間進(jìn)行選擇，假如二者不可兼得的話，普通人并不見得就一定不能容忍能干政府在一定范圍內(nèi)的違法。

　　這些基于經(jīng)驗(yàn)的描述，絕非主張政府能干就可以為所欲為，也絕非主張政府績效的正當(dāng)性壓倒一切。只是希望在一片呼吁法治政府的聲浪之中探究：面對(duì)各種復(fù)雜的治理難題，我們究竟應(yīng)該形塑什么樣的法治政府，即便它不能在絕對(duì)意義上做到治理良好，也可以讓我們能夠大致接受它以及它的執(zhí)政能效?

　　二、代議民主式法治的魅力和局限

　　政府為何要守法?中國歷史上開啟“法治”先河、奠定以后悠久帝制基礎(chǔ)的商鞅，或許對(duì)此的回答為“立信立威”。據(jù)《史記?商君列傳》記載，商鞅在其變法令頒布前，用重金懸賞搬移巨木之人，意在表明立法者言而有信，為執(zhí)行新法鋪平道路。新法實(shí)施未久，秦國人多有到國都表示不滿的，恰逢太子犯法，商鞅稱“法之不行，自上犯之”，因太子是君位繼承者，不能動(dòng)刑，故對(duì)其太傅和老師施以刑罰，以示法令的權(quán)威。由此，在商鞅那里，君主、政府和法令是三位一體的，君主、政府守法就是執(zhí)行自身定下的規(guī)矩，以此威信方能讓所有人民服從新法，而新法只有得到普遍實(shí)施，才能見其成效。后世的王安石對(duì)商鞅的評(píng)價(jià)就是“自古驅(qū)民在信誠，一言為重百金輕。今人未可非商鞅，商鞅能令政必行。”

　　延續(xù)了兩千多年的君/政/法一體驅(qū)使人民的格局，被興起西方、波及中華的主張人民民主的革命浪潮徹底顛覆了。在立國理論上，“人民”分離出“全體人民”人格和“個(gè)體人民”人格。“全體人民”與“君主”易位，成為主權(quán)者和立法者。法令不再出自被廢棄的君主之口，而是出自擬制的全體人民之手、反映全體人民意志。全體人民意志的構(gòu)成，則是個(gè)體人民的代表們通過議事并依照多數(shù)決規(guī)則作出決策的結(jié)果。由于代表們是個(gè)體人民行使一人一票投票權(quán)自由選舉出來的，每個(gè)個(gè)體人民——無論貴賤貧富——終究得有當(dāng)家作主的地位，并得享自由的意志和平等的尊嚴(yán)。負(fù)責(zé)行政的政府也從君/政/法一體中分離出來，政府不再是法令制定者的角色，而是法令的嚴(yán)格執(zhí)行者。政府守法不是“立信立威”以助驅(qū)使人民守法，而是履行全體人民意志執(zhí)行人的應(yīng)盡職責(zé)。個(gè)體人民之所以服從政府執(zhí)法，也不是因?yàn)樘幱诒或?qū)使的地位，而是服從自己的意志，尤其是對(duì)這種建立在自由、平等基礎(chǔ)上的代議民主過程及其結(jié)果的認(rèn)同。

　　在世界范圍內(nèi)，如此或類似話語組成的立國理論，將個(gè)體人民一個(gè)個(gè)擺在過去供奉神靈和君王的位置，經(jīng)理性主義、自由主義的啟蒙光照，展現(xiàn)了無比的魅惑。孫中山稱此為“世界潮流”。十九世紀(jì)中后期以來，多數(shù)國家的基本結(jié)構(gòu)和框架照此搭建，中國概莫能外，盡管總有具體的差異性。由此，法治政府的核心要義就是依照全體人民所立之法辦事，任何違法的政府行徑皆應(yīng)予以糾正或懲戒，在政府行為合法或侵權(quán)與否問題上的爭議，皆有得到公正審查(最經(jīng)常的是司法審查)的機(jī)會(huì)，受違法行為侵害之個(gè)體人民皆有權(quán)獲得合乎正義的救濟(jì)。總體上按此要義接受規(guī)束的政府，就會(huì)被認(rèn)為是合格的法治政府，也就是可以接受的政府。至于本文開篇提出的“政府能干”問題，也就隱沒在代議民主式法治政府的負(fù)責(zé)邏輯之中了：政府嚴(yán)格守法卻不能干，并非政府之過，而是全體人民所立之法有缺陷，亦即主權(quán)者、立法者之過。

　　然而，此種理論建構(gòu)的法治政府，可能從來沒有在現(xiàn)實(shí)世界中完整地存在過，最多也只是部分地存在。純粹理論的完整性愈來愈被復(fù)雜現(xiàn)實(shí)撕裂，不同方向的拉扯，使得實(shí)際的政府距離理論核心愈來愈遠(yuǎn)。首先，全體人民意志構(gòu)成論基本是虛幻的。在“投票選舉→代表組織→代表議事→立法決策”的意志傳輸帶上，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都有阻遏“所有”個(gè)體人民意志“有效”進(jìn)入假設(shè)的意志轉(zhuǎn)化過程的力量。沉默、冷漠或搭便車的選民、沖動(dòng)而非慎思的選舉偏好、利益代表的比例、議事過程的成本限制、強(qiáng)勢意志的控制性和支配性等，都會(huì)使得有些應(yīng)該得到表達(dá)、應(yīng)該被重視、應(yīng)該在“全體意志”中有一席之地的利益，被排斥在外?！熬滞馊恕毙?yīng)或“局內(nèi)弱者”效應(yīng)，在全體意志形成過程中不同程度和樣態(tài)地發(fā)生。以人民的名義完成的立法，并不總是體現(xiàn)各方正當(dāng)利益的合意或妥協(xié)。法治政府即便執(zhí)行這樣的法律，也不見得可以被心口合一地服從接受。

　　其次，全體人民意志的完整性、明白性和確切性漸趨困難。代議民主式法治政府的合法性，來源于一絲不茍地執(zhí)行主權(quán)者既定的法律，其隱含的假定在于，法律作為全體意志的表達(dá)，是完整無漏洞的、明白無秘密的、確切無含糊的。唯有如此，法治政府在執(zhí)法時(shí)就如電腦運(yùn)行預(yù)設(shè)軟件那樣精準(zhǔn)無誤，人民則可以預(yù)期政府的可能行動(dòng)，政府與人民之間糾紛的裁決者則容易評(píng)判政府行動(dòng)的合法性。但是，這個(gè)假定對(duì)代議民主過程寄予了過分的信任，代表們的能力、議事過程的限制和議決事項(xiàng)的棘手性等，使其無法完成這一不可能的使命。隨著工業(yè)化、技術(shù)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的加速，立法規(guī)范的設(shè)計(jì)，更多著眼于“為不可測的未來謀定發(fā)展方向或路徑”，而不是著眼于“鞏固已經(jīng)被經(jīng)驗(yàn)確定可欲的秩序”。立法者甚至不能僅僅考慮如何分配利益和協(xié)調(diào)利益沖突，更需考慮未來可能生成的利益和利益格局。這些設(shè)計(jì)或考慮的專業(yè)性要求，愈加使得人民代表感覺心有余而力不足。于是，立法出現(xiàn)了大量含糊不清的詞語，出現(xiàn)了許多因預(yù)料不足而被事后經(jīng)驗(yàn)證成的漏洞或矛盾，更多出現(xiàn)了授予政府見機(jī)行事的規(guī)則制定和執(zhí)行的裁量權(quán)，這種授權(quán)有時(shí)是“一攬子的”或“空白支票的”。換言之，全體意志/立法決策的具體內(nèi)容的形成權(quán)，已不再由人民代表掌控，而是轉(zhuǎn)移到原先只是執(zhí)行者的政府手中。

　　與之相應(yīng)，全體意志/立法決策的缺位、模糊、授權(quán)裁量，也給政府與人民之間爭議的裁決帶來難題。代議民主式法治政府的框架之中，行政糾紛裁判者被賦予重要的守衛(wèi)者角色期待。這種角色之所以被接受，不是因?yàn)椴门袡?quán)高于/優(yōu)于行政權(quán)，而是裁判者以作為全體意志表達(dá)的法律為標(biāo)尺，對(duì)政府行為進(jìn)行合法性評(píng)判。若該意志完整、明白和確切，政府行為是否與其一致的判斷，就不是一件難事，裁判和裁判者地位也不會(huì)有任何正當(dāng)性問題。反之，在政府更多地依據(jù)立法授權(quán)或者模糊立法作出裁量決策的時(shí)候，裁判者就失去了立法意志的明確指引，而一旦失去了立法者靠山，其裁判活動(dòng)就容易“腹背受困”。無論傾向于政府還是個(gè)體人民，都會(huì)有“裁判者立法”的嫌疑。比起普通刑事、民事案件的裁判者立法，行政爭議裁判者的這種嫌疑更易動(dòng)搖其正當(dāng)性。因?yàn)椋h民主式法治政府論并沒有提供充分理由證成以下命題，即裁判者立法比政府裁量隱含的規(guī)則創(chuàng)制更應(yīng)被接受。

　　最后，代議民主式法治政府的衰微，將原本掩蔽的政府能干問題凸顯出來。代議機(jī)構(gòu)的有心無力或者故意逃避，以及裁判機(jī)構(gòu)的尷尬處境，既讓行政權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中處于主導(dǎo)地位，同時(shí)又把政府推向執(zhí)政體系責(zé)任的中心。如果政府不再是所謂全體意志的執(zhí)行者，其對(duì)規(guī)則創(chuàng)制、政策形成的決定性作用成為常態(tài)，人民就會(huì)對(duì)其寄予厚望，若重大決策失敗，人民自然會(huì)轉(zhuǎn)而質(zhì)疑其是否有能力勝任。這在行政權(quán)經(jīng)歷由小到大的國家是如此，更不用說行政一直占據(jù)支配性地位的中國。改革開放三十余年，人民雖然對(duì)代表機(jī)構(gòu)、裁判機(jī)構(gòu)屢有詬病，但更多處于輿論風(fēng)口浪尖、接受如潮批評(píng)的還是各級(jí)政府及其部門。許多領(lǐng)域出現(xiàn)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，如城鄉(xiāng)差別、貧富懸殊、教育不公平、環(huán)境惡化、資源枯竭、食品安全等等，都會(huì)主要?dú)w責(zé)于政府。而且，在絕大多數(shù)語境中，批評(píng)者習(xí)慣于站在代議民主式法治政府論的立場，或謂立法不完善，或謂政府執(zhí)法不力，或謂問責(zé)制度不健全，似乎循此立場進(jìn)行諸多努力，這些問題就可以迎刃而解。殊不知，問題的根本癥結(jié)不在于政府是否要真正歸位到執(zhí)行者角色，而在于其是否真正勝任有效應(yīng)對(duì)棘手治理難題的規(guī)則和政策生產(chǎn)者的角色。

　　三、何謂應(yīng)責(zé)勝任的法治政府

　　什么樣的法治政府才是勝任上述角色的呢?如果代議民主式法治政府論的傳統(tǒng)主張，既不能使政府真正受制于人民代表立法，又不能使其真正有能力擔(dān)綱新的角色，那么，我們又需期待何種法治政府呢?在嘗試提出應(yīng)責(zé)勝任的法治政府主張之前，有必要以一個(gè)共識(shí)和一個(gè)限定作為前提。共識(shí)是，本文所謂的棘手治理難題，基本起因于利益更趨多元化、利益主張和維護(hù)更趨積極以及利益沖突更趨激烈。因此，有效應(yīng)對(duì)治理難題并非朝夕之功，并非尋求恒久的唯一正確解決方案，并非一個(gè)難題不斷得到解決的減法過程，而是在一個(gè)長期無盡的過程之中，努力讓已有的和未來的正當(dāng)利益得以充分表達(dá)和博弈，并在某個(gè)時(shí)刻達(dá)成較為合理的妥協(xié)或平衡，并與時(shí)俱進(jìn)地修正這樣的妥協(xié)或平衡。

　　另外，政府作為法律執(zhí)行者的角色，并未因其規(guī)則和政策生產(chǎn)者角色的崛起或凸顯，而有任何明顯的淡化。在更廣意義上，政府的規(guī)則和政策制定也可以被認(rèn)為是在執(zhí)行立法者寬泛的授權(quán)。然而，為了充分利用有限篇幅，下文的討論主要是針對(duì)作為規(guī)則和政策制定者的政府，盡管有些元素對(duì)于作為狹義的法律執(zhí)行者的政府而言也是必備的。

　　基于以上共識(shí)和限定，應(yīng)責(zé)勝任的法治政府至少應(yīng)具備如下元素：

　　1.漸進(jìn)而適度的代議民主。代議民主并非法治政府本身內(nèi)含的，卻是法治政府不可或缺的條件。人民代表大會(huì)制度仍然是基本的政治制度，代議民主的不足仍然是建設(shè)法治國家需要應(yīng)對(duì)的問題。只是，不宜將代議民主的過程樂觀地視為一切政府權(quán)力正當(dāng)性/合法性的唯一來源，不宜將其樂觀地視為形塑法治政府的唯一可靠基礎(chǔ)。對(duì)于應(yīng)責(zé)勝任的法治政府而言，可能更為合適的立場是，將其作為重要立法的保留場所，作為政府權(quán)力正當(dāng)性/合法性的來源之一，作為執(zhí)政體系中有別于政府并由此具備其獨(dú)立價(jià)值(例如有時(shí)會(huì)比政府決策過程容納更多的利益考量或中立于政府利益)的規(guī)范形成過程，其產(chǎn)生的規(guī)范作為政府權(quán)力正當(dāng)性/合法性評(píng)判的優(yōu)位標(biāo)準(zhǔn)。此外，代議民主過程還是反思和檢視政府的規(guī)則、政策、決策的重要場所之一。簡言之，代議民主過程無法完全克服前文所提的弊病，故這些定位和功能引領(lǐng)下的制度進(jìn)步(如提高常委會(huì)專職委員比例、稅收立法收回、加強(qiáng)預(yù)算民主)是必要的，但不宜過于理想化。

　　2.政府組織的合理化。多領(lǐng)域、多層次出現(xiàn)的治理難題以及由此滋生的對(duì)各種秩序的需求(如食品藥品安全、電子商務(wù)發(fā)展等)，是政府及其部門難以獨(dú)立應(yīng)付和供給的。應(yīng)責(zé)勝任的法治政府即便沒有來自代議機(jī)構(gòu)的指令，都應(yīng)該高度關(guān)切政府組織的合理打造或重構(gòu)，并將其作為一個(gè)持續(xù)的、常新的過程。其中，極為重要的是：(1)積極培育成熟的市場和社會(huì)自治，合乎時(shí)宜地實(shí)現(xiàn)政府抽身或轉(zhuǎn)身，厘定政府有效邊界;(2)政府部門適時(shí)重組;(3)各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)合理配置;(4)建立運(yùn)作有效的部門間、層級(jí)政府間以及區(qū)域政府間合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　3.精英/專家的汲取和重視。工業(yè)化不斷繁殖著社會(huì)分工并使其更加細(xì)密而又交織，對(duì)應(yīng)的治理任務(wù)需要專門知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)責(zé)勝任的法治政府應(yīng)當(dāng)有能力汲取精英和專家，并重視其對(duì)治理可能有的貢獻(xiàn)。就此，至少應(yīng)在三個(gè)維度展開：(1)通過公正的選擇機(jī)制，吸納有相當(dāng)專業(yè)基礎(chǔ)的人員成為公務(wù)員，配以不同的相應(yīng)職位，拒絕不正當(dāng)利益輸送在人員選拔上的影響;(2)通過良好的管理制度，使行政人員得以持續(xù)獲取專門經(jīng)驗(yàn)和知識(shí);(3)通過開放的專家咨詢機(jī)制，充分聽取政府所屬專家型行政人員和政府外專家的意見，并輔以完整的專家咨詢記錄制度，為以后可能的規(guī)則、政策和決策反思提供材料。

　　4.利益的充分有效表達(dá)。改革進(jìn)入“深水區(qū)”，要害就在于可能會(huì)撼動(dòng)已經(jīng)形成的利益格局，對(duì)既得利益者構(gòu)成威脅。例如，與高考錄取分省配額制密切關(guān)聯(lián)的教育機(jī)會(huì)平等問題，就涉及大城市新移民/子女對(duì)原居民/子女既有優(yōu)惠的沖擊。因此，應(yīng)責(zé)勝任的法治政府，無論是在其依法有權(quán)形成規(guī)則、政策和決策的范圍內(nèi)，還是在為代議民主過程提供政策方案的范圍內(nèi)，都應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)讓各方利益訴求得到充分有效表達(dá)的機(jī)制。具體包括：(1)尊重和保障自由的利益表達(dá);(2)通過社會(huì)組織管理改革促進(jìn)利益的組織化，原子化的、散沙化的利益表達(dá)既不效率，又難以與組織良好的利益形成均勢;(3)借助行政過程的公眾參與(最好是通過利益組織的參與)，形成理性的、辯論的、妥協(xié)的利益表達(dá)和協(xié)商。

　　5.規(guī)則、政策、決策的共和性。法治政府原則上向人民及其代表負(fù)責(zé)，而不是向參與行政過程的專家和公眾負(fù)責(zé)，這給行政首長偏離專家和公眾意見提供了正當(dāng)性理據(jù)。然而，在當(dāng)下的政府治理過程中，有的利益被充分甚至過分考慮，有的利益則被排斥在外，或者最多只是被聆聽了。有時(shí)，為了維護(hù)既得利益(利益主體可能包括政府自身、其他組織以及個(gè)人)，政府甚至阻礙技術(shù)和制度的創(chuàng)新。這些都不符合“中華人民共和國”中的“共和”原則?！肮埠汀笔且环N為了所有人共同利益的政體。盡管判斷具體規(guī)則、政策、決策是否符合所有人共同利益，注定是一個(gè)爭議叢生的問題，但明顯被某個(gè)或某些利益俘獲而罔顧其他正當(dāng)利益訴求，無疑是與“共和”要求相悖的。為此，應(yīng)責(zé)勝任的法治政府應(yīng)該在利益充分有效表達(dá)的基礎(chǔ)上，(1)通過慎議的方式，考量和權(quán)衡各方利益;(2)于其最終形成的規(guī)則、政策、決策中體現(xiàn)考量和權(quán)衡的過程，尤其應(yīng)當(dāng)給予必要的理由說明;(3)排除不正當(dāng)?shù)牟块T利益、地方利益、組織利益和個(gè)人利益。

　　6.政府信息的公開。政府既然在相當(dāng)程度上扮演規(guī)則、政策和重大決策的制定者角色，應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的利益分配和協(xié)調(diào)問題，就應(yīng)該讓其掌握和形成的信息充分公開，除非確實(shí)考慮國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的需求。至少有三個(gè)理由支撐這樣的公開：第一，“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)?！逼鋵?shí)，對(duì)于利益分配和協(xié)調(diào)的正義與否，總會(huì)延伸出誰的正義、何種正義的爭論，但是，是否可以被看見，則是一個(gè)相對(duì)容易判斷的標(biāo)準(zhǔn);第二，“陽光是最好的防腐劑”，唯有充分的公開，照顧不正當(dāng)利益的黑箱、灰箱操作，才更容易被發(fā)現(xiàn)，才會(huì)形成阻止其再度發(fā)生的威懾力量;第三，“充分知情是理性、慎議的基礎(chǔ)”，難以想象，信息的屏蔽或不對(duì)稱會(huì)有助于形成一個(gè)合理的決策。因此，應(yīng)責(zé)勝任的法治政府同時(shí)必定是一個(gè)透明政府。

　　7.開放和權(quán)威的反思體系與過程。人無完人，任何個(gè)人和組織都會(huì)犯錯(cuò)，政府也不例外。寄希望政府通過的每一項(xiàng)規(guī)則、政策和決策都是正確的，都是實(shí)現(xiàn)各正當(dāng)利益最大化或最佳狀態(tài)的，顯然是不切實(shí)際的，也是苛刻的。更何況，政府議決事項(xiàng)的復(fù)雜性和議決過程的局限性并不容易應(yīng)對(duì)，考慮和權(quán)衡失當(dāng)在所難免，不能簡單地稱其為對(duì)或錯(cuò)。應(yīng)責(zé)勝任的法治政府應(yīng)該不忌諱承認(rèn)錯(cuò)誤或失當(dāng)，關(guān)鍵是需要開放和權(quán)威的反思體系與過程。已有的憲法監(jiān)督、規(guī)范性文件備案和審查、行政復(fù)議、行政訴訟等，都是反思體系和過程的組成部分，進(jìn)一步努力的方向是更加開放、更加權(quán)威。無論如何，反思的目的不是埋怨和指責(zé)，而是檢視啟動(dòng)反思過程的利益主張，是否真地在以往的規(guī)則、政策和決策形成過程中被忽略了，是否真地需要一定的調(diào)整以更好地協(xié)調(diào)各方。

　　8.賢良、廉潔和負(fù)責(zé)的行政德性。孟子云：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。在立法者更多將規(guī)則和政策具體內(nèi)容的形成權(quán)交付政府的背景下，無論授權(quán)出于無奈還是出于習(xí)慣，既成事實(shí)是政府及其官員有了更大的自由活動(dòng)空間，有了更大的資源和利益支配權(quán)力。由于法律已經(jīng)不可能精細(xì)到告訴官員如何“逢山開路、遇水搭橋”，在模糊寬泛標(biāo)準(zhǔn)或空白支票指引下的行政裁量就要相當(dāng)程度地仰仗官員的賢良、廉潔和負(fù)責(zé)。但是，應(yīng)責(zé)勝任的法治政府不應(yīng)該要求高風(fēng)亮節(jié)和無私奉獻(xiàn)的行政品格。盡管這是值得高度點(diǎn)贊的，卻不屬于普遍倡行且可以行之有效的。賢良、廉潔和負(fù)責(zé)的行政德性的形成，除了前述精英/專家汲取機(jī)制，還可依靠：(1)真正的行政首長政治負(fù)責(zé)制，政治負(fù)責(zé)制不同于法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、道德責(zé)任，其考驗(yàn)的是行政首長是否能夠在其負(fù)責(zé)領(lǐng)域回應(yīng)各方利益訴求并勝任政策官員的角色;(2)勞酬相當(dāng)且公開透明。付出與回報(bào)相匹配，是任何用人制度的核心原則之一。勝任的政策官員享受高薪是其重大政治責(zé)任的對(duì)價(jià)，不僅無可厚非，而且應(yīng)該堂正施行。一切正當(dāng)收入及待遇皆應(yīng)曬于陽光之下;(3)最嚴(yán)格的反腐制度。對(duì)于任何超出正當(dāng)利益范圍的腐敗行徑，通過嚴(yán)密的制度予以有效預(yù)防和懲戒。任何政府若不能有效制止腐敗蔓延，對(duì)行政體系、社會(huì)風(fēng)氣形成惡劣影響，勢必不利于其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)難題的治理，這是千古不變傳承下來的教訓(xùn)。

　　概而言之，傳統(tǒng)的代議民主式法治政府的理論想象，如果不是完全不合時(shí)宜，也是過于簡淺和單薄，而無法適應(yīng)當(dāng)今復(fù)雜治理的需要。無論在其他發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家，還是在中國，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理都對(duì)行政權(quán)提出了超越執(zhí)行者、接近創(chuàng)制者的要求，提出了政府必須應(yīng)責(zé)(accountable)和勝任(competent)的要求。這些要求究竟是什么——特別對(duì)中國而言，則有待我們共同去探索、發(fā)現(xiàn)和發(fā)展。

　　作者簡介：沈巋，北京大學(xué)法學(xué)院教授。

　　文章來源：《中國法律評(píng)論》，2015年第2期