《環(huán)境保護(hù)法》的修訂工作很成功，現(xiàn)在看來(lái)，該法屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域萬(wàn)金油式的一般、基礎(chǔ)性法律，把國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的原則和制度借鑒進(jìn)來(lái)，做一些原則性的規(guī)定即可，考驗(yàn)的僅是立法者對(duì)域外立法借鑒的判斷能力，難度不太大。但是《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專門類環(huán)境法律的專業(yè)性和技術(shù)性要比《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)得多，立法難度要大得多。如果繼續(xù)仍然用《環(huán)境保護(hù)法》的現(xiàn)有規(guī)范和原則性方法，照搬硬套，不體現(xiàn)大氣污染防治的特殊性，修訂意義不大。

　　《大氣污染防治法》修訂工作目前已完成二審。盡管之前征求過(guò)相當(dāng)多的意見(jiàn)，但是很多重要的意見(jiàn)沒(méi)有得到采納。

　　可能因?yàn)閷I(yè)性、技術(shù)性太強(qiáng)，全國(guó)人大常委會(huì)委員們未必充分知曉大氣污染防治的發(fā)展態(tài)勢(shì)、工作格局、防治思路和防治方法，審議會(huì)上的一些意見(jiàn)難免出現(xiàn)零碎化和非專業(yè)化。至今看來(lái)，意見(jiàn)征求會(huì)議倒是開(kāi)了不少，但是通過(guò)最近的一些專家反饋來(lái)看，各界重要的意見(jiàn)大多數(shù)沒(méi)有采納，不僅環(huán)境法學(xué)界的意見(jiàn)比較大，王金南等環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境科學(xué)界的很多著名人士意見(jiàn)也比較大。

　　目前來(lái)看，《大氣污染防治法》修訂工作存在以下主要的問(wèn)題：

　　一是立法目的與立法思路含糊不清，制度設(shè)計(jì)缺乏針對(duì)性和實(shí)效性?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男抻?，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以生態(tài)文明建設(shè)為理論導(dǎo)向，以我國(guó)大氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)為問(wèn)題導(dǎo)向，以區(qū)域性大氣環(huán)境管理的階段性目標(biāo)為目標(biāo)導(dǎo)向。但是這一思路沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。具體表現(xiàn)為三點(diǎn)：

　　一是區(qū)域性空氣質(zhì)量改善的立法目的沒(méi)有得到體現(xiàn)，這決定了會(huì)繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的點(diǎn)源管控思維和方法來(lái)解決大氣問(wèn)題，這必然導(dǎo)致氣候的體制、制度和機(jī)制建設(shè)，不符合現(xiàn)今大氣污染區(qū)域化的特征和大氣污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)化的需要。

　　其二，各界普遍認(rèn)為，《大氣污染防治法》應(yīng)圍繞區(qū)域空氣質(zhì)量目標(biāo)管理和實(shí)際大氣環(huán)境容量、實(shí)時(shí)排放流量控制相結(jié)合的模式進(jìn)行修訂，如總量控制指標(biāo)的分配按年分配，沒(méi)有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。為此，可以考慮建立動(dòng)態(tài)的、細(xì)化符合大氣環(huán)境實(shí)時(shí)管理的排污許可證管理制度。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立動(dòng)態(tài)的大氣污染信息共享機(jī)制、質(zhì)量預(yù)警機(jī)制、區(qū)域協(xié)作機(jī)制和污染應(yīng)急機(jī)制。事實(shí)上，這一在APEC期間環(huán)境保護(hù)積累下來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，卻沒(méi)有得到立法的反映。

　　其三，大氣污染區(qū)域化已成事實(shí)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展甚至一體化發(fā)展是國(guó)家今后發(fā)展的基本模式，為此，修訂草案應(yīng)當(dāng)花大氣力在這方面進(jìn)行預(yù)防性的制度構(gòu)建，而不僅僅是在重污染天氣的應(yīng)對(duì)方面作出規(guī)范。如第2條是否可以考慮修改為“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)規(guī)劃先行，通過(guò)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展甚至一體化的措施，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，挑戰(zhàn)能源結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)燃煤……實(shí)施協(xié)同控制，減少區(qū)域內(nèi)大氣污染物的排放”?

　　二是對(duì)大氣污染的現(xiàn)狀與防治對(duì)策把握不到位，制度與機(jī)制設(shè)計(jì)嚴(yán)重缺乏?，F(xiàn)在的大氣污染形態(tài)，和《大氣污染防治法》當(dāng)初制定時(shí)相比，發(fā)生了根本性的改變，既有工業(yè)點(diǎn)源的污染，也有生活面源的污染，還有交通工具的污染。它們對(duì)區(qū)域性霧霾都有大的“貢獻(xiàn)”，各自所占的“貢獻(xiàn)”比重都不容忽視，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。加上區(qū)域之間的污染因?yàn)闅庀蟮挠绊懴嗷鬟f，出現(xiàn)交融性特點(diǎn)，在現(xiàn)有的體制下區(qū)域責(zé)任很難予以區(qū)分，必須予以理順。

　　《大氣污染防治法》此次修訂，體制和制度、機(jī)制的設(shè)計(jì)必須要解決這些問(wèn)題，否則失去修訂意義。如果繼續(xù)沿用以前的點(diǎn)源管理體制、制度和機(jī)制來(lái)解決區(qū)域大氣污染問(wèn)題，就像用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的措施來(lái)解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的問(wèn)題一樣，無(wú)濟(jì)于事。

　　一些問(wèn)題，還值得進(jìn)一步商榷，如對(duì)交通工具造成的大氣污染，是否以經(jīng)濟(jì)限制、經(jīng)濟(jì)刺激的方式來(lái)替代一味地限行、禁行措施?對(duì)于區(qū)域性的大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，是否可以規(guī)定各區(qū)域的源解析義務(wù)?

　　以摸清大區(qū)域內(nèi)的總體排放底數(shù)和各區(qū)域的排放底數(shù)，分清各區(qū)域的減排義務(wù)，以明確各區(qū)域的減排責(zé)任，強(qiáng)化各區(qū)域的行政監(jiān)管和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。由于各區(qū)域的歷史污染排放和生態(tài)破壞責(zé)任不同，目前各自的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和能力不同，在區(qū)域合作方面，是否有必要針對(duì)各區(qū)域規(guī)定大氣污染防治共同但有區(qū)別的責(zé)任原則?

　　三是對(duì)未來(lái)的大氣污染態(tài)勢(shì)和防治規(guī)律缺乏把握。

　　修訂草案新增第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為區(qū)域大氣污染防治設(shè)立特殊的制度和機(jī)制。

　　最近幾年，霧霾污染正呈現(xiàn)全國(guó)性的特點(diǎn)或者具有全國(guó)性的趨勢(shì)。對(duì)于一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，霧霾污染是環(huán)境與發(fā)展不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，是快速發(fā)展過(guò)程之中不可避免的環(huán)境現(xiàn)象。加上2030年前，中國(guó)的碳排放將達(dá)到頂峰，全球經(jīng)濟(jì)目前和今后一段時(shí)間仍然面臨不景氣的局面，因此中國(guó)的霧霾污染將會(huì)持續(xù)5-10年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。今后一段時(shí)間，更多的區(qū)域可能成為霧霾發(fā)生區(qū)域，現(xiàn)有的一些輕霧霾區(qū)域，霧霾將可能變得更嚴(yán)重。在這種情形下，大氣污染防治措施應(yīng)當(dāng)具有時(shí)效性、針對(duì)性和實(shí)效性。可惜的是，在《大氣污染防治法》修訂稿中沒(méi)有看到這種措施部署。

　　再比如是不是一律要強(qiáng)調(diào)發(fā)展、利用清潔能源。現(xiàn)在出現(xiàn)了燃煤火電行業(yè)的超低排放技術(shù)，再談大力促進(jìn)天然氣發(fā)電，在北方是否合理?是否可以在強(qiáng)調(diào)能源開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，也重視能源利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整?

　　四是區(qū)域污染防治思路和方法不清晰，制度設(shè)計(jì)不深入。

　　首先，缺乏區(qū)域源解析的關(guān)鍵性規(guī)定。源解析是弄清各區(qū)域污染底數(shù)、分清區(qū)域污染責(zé)任的基礎(chǔ)性工作。沒(méi)有源解析，談區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，是不公平和不科學(xué)的。為此應(yīng)把這項(xiàng)工作納入地方政府的重要基礎(chǔ)工作，要求摸清各區(qū)域內(nèi)的總體排放底數(shù)和各區(qū)域的排放底數(shù)，分清各區(qū)域的減排義務(wù)，以明確各區(qū)域的減排責(zé)任，強(qiáng)化各區(qū)域的行政監(jiān)管和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

　　其次，跨區(qū)域的大氣污染防治體制和機(jī)制規(guī)定沒(méi)有考慮實(shí)際需要，如共同的上級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督解決不了問(wèn)題時(shí)，是否有必要建立區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作?在重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治的章節(jié)之中，是否有必要規(guī)定區(qū)域內(nèi)既發(fā)揮各自靈活性又保護(hù)區(qū)域內(nèi)整體大氣環(huán)境質(zhì)量的統(tǒng)一規(guī)劃行政體制、統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)共治的體制、協(xié)調(diào)執(zhí)法的體制、統(tǒng)一舉報(bào)的體制、統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)組織體制、統(tǒng)一應(yīng)急的體制和機(jī)制、統(tǒng)一的污染物排放總量分配體制、統(tǒng)一的排污權(quán)交易體制、統(tǒng)一的大氣污染治理市場(chǎng)化體制?是否有必要建立區(qū)域之間的協(xié)商體制和社會(huì)監(jiān)督體制，特別是司法監(jiān)督體制?

　　這些深層次的問(wèn)題，《大氣污染防治法》修訂稿大多沒(méi)有涉及，所以，很多學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控難以落到實(shí)處。

　　五是經(jīng)濟(jì)綜合主管部門的宏觀調(diào)控職責(zé)和制度被忽視，可能導(dǎo)致監(jiān)管跛腿現(xiàn)象。

　　宏觀調(diào)控對(duì)于解決目前的區(qū)域性大氣污染，至關(guān)重要，所以既應(yīng)考慮污染具體監(jiān)管的體制建設(shè)，還應(yīng)考慮宏觀調(diào)控的體制建設(shè)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局方面的職責(zé)，由誰(shuí)行使的問(wèn)題。

　　修訂草案寫了“經(jīng)濟(jì)綜合部門”的很多職責(zé)，而專門規(guī)定監(jiān)管體制的修訂草案第5條卻缺乏規(guī)定，不妥當(dāng)。行使監(jiān)管職責(zé)的部門有三類：一類是行政綜合協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)部門;一類是直接監(jiān)管污染防治的各部門;還有一類是行使宏觀調(diào)控職責(zé)的經(jīng)濟(jì)綜合主管部門。而第三類缺乏，有必要補(bǔ)上。事實(shí)上，很多環(huán)保問(wèn)題，即使環(huán)境保護(hù)部門再怎么努力，如果缺乏發(fā)改委節(jié)能減排等宏觀調(diào)控措施的支持，是沒(méi)有多大的解決效果的。

　　為此，《大氣污染防治法》修訂稿應(yīng)當(dāng)對(duì)宏觀調(diào)控的體制、制度和機(jī)制做出全面系統(tǒng)的規(guī)定，并且與具體環(huán)境監(jiān)管事項(xiàng)的體制、制度和機(jī)制相銜接。以上問(wèn)題屬于立法的重大問(wèn)題。

　　由于《大氣污染防治法》的修訂正完成二審，即將進(jìn)入三審。如果不引起充分重視，按照慣例，三審一般不會(huì)作大的修改和大的突破，就會(huì)予以通過(guò)。如果是這樣，正如北京大學(xué)汪勁教授等法學(xué)專家所言，這部立法修訂將是一次失敗的立法修訂。一些學(xué)者甚至認(rèn)為，按照這種思路，其實(shí)沒(méi)有必要修訂《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專項(xiàng)法律，可以考慮提請(qǐng)全國(guó)人大直接制定全面的、系統(tǒng)的《環(huán)境法典》。

　　這些意見(jiàn)值得全國(guó)人大常委會(huì)重視，建議暫緩《大氣污染防治法》修訂的三審，廢棄現(xiàn)有的稿子，重起爐灶，另行起草修訂條文。

　　來(lái)源:《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2015年07月07日第A08版