十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)以黨的文件形式第一次就執(zhí)政黨與依法治國(guó)的關(guān)系作了全面和系統(tǒng)的論述,明確指出:“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面,是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)?！闭J(rèn)真貫徹落實(shí)《決定》關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)相互關(guān)系論述的重要精神,必須從歷史和邏輯相統(tǒng)一、理論和實(shí)踐相結(jié)合兩個(gè)角度,全面準(zhǔn)確地考察和把握“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”的意義及其在制度操作層面應(yīng)當(dāng)采取的具體措施。

　　第一,依法治國(guó)作為基本方略始終依托“黨的領(lǐng)導(dǎo)”獲得自身的正當(dāng)性。

　　“依法治國(guó)”作為基本方略首次出現(xiàn)在十五大報(bào)告中。十五大報(bào)告明確規(guī)定:“依法治國(guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治國(guó),是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要,是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。依法治國(guó)把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來(lái),從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施,保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！备鶕?jù)十五大報(bào)告對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo) 與依法治國(guó)相互關(guān)系的論述,依法治國(guó)的性質(zhì)可以作以下幾個(gè)角度的描述: (1) 依法治國(guó) 是人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,依法治國(guó)的主體既是 “人民群眾” 又包括 “執(zhí)政黨”; (2)依法治國(guó)是作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的 “基本方略”被提出來(lái)的,與治國(guó)理政的大政方針密切相關(guān);(3)依法治國(guó)作為治國(guó)理政的基本方略被提出,并不是“就法治論法治”, 而是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來(lái),依法治國(guó)本身就包含了黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求,體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)。依法治國(guó)從黨的十五大報(bào)告首次被提出,就一直沒(méi)有離開黨的領(lǐng)導(dǎo),依法治國(guó)是與黨的領(lǐng)導(dǎo)共生共存的,不可隨意將二者加以對(duì)立或任意加以割裂。

　　十六大報(bào)告中,關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國(guó)”兩者相互關(guān)系的表述又有了進(jìn)一步發(fā)展。相比十五大報(bào)告而言,主要有以下幾個(gè)方面的特征:(1)第一次明確提出了 “黨的 領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”的社會(huì)主義民主政治基本原則。十六大報(bào)告指出:“發(fā)展社會(huì)主義民主政治,最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有 機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證,人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義 民主政治的本質(zhì)要求,依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略?！?在以上論述中,黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)之間的相互關(guān)系被放在 “三者有機(jī)統(tǒng)一”的語(yǔ)境中來(lái)加以闡釋:一方面, 黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)與人民當(dāng)家作主都被置于社會(huì)主義民主政治的框架中,屬于社會(huì)主義 民主政治的三項(xiàng)重要內(nèi)容,另一方面,由于在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與 “依法治國(guó)”之間加入了 “人民當(dāng)家作主” 這個(gè)共生要素的關(guān)系變量,黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)相互之間關(guān)系的內(nèi)涵顯得 更加豐富和充實(shí),“黨的領(lǐng)導(dǎo)” 被作為依法治國(guó)的必要條件加以肯定,也就是說(shuō),黨的領(lǐng)導(dǎo) 是依法治國(guó)的根本保證,沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo),依法治國(guó)也就失去了穩(wěn)固的正當(dāng)性基礎(chǔ)。(2) “三 者有機(jī)統(tǒng)一”第一次與 “依法執(zhí)政”產(chǎn)生了緊密的邏輯關(guān)聯(lián),在黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)與依 法執(zhí)政之間形成了手段與目的的邏輯關(guān)系。十六大報(bào)告指出:必須增強(qiáng)法制觀念,善于把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)統(tǒng)一起來(lái),不斷提高依法執(zhí)政的能力。根據(jù)這一論述,“三者有機(jī)統(tǒng)一” 既可以視為依法執(zhí)政的外在表現(xiàn)形式,“三者有機(jī)統(tǒng)一” 的統(tǒng)一狀 況和程度如何直接反映了依法執(zhí)政的能力,與此同時(shí),“三者有機(jī)統(tǒng)一” 也可以促進(jìn)依法執(zhí)政。(3)依法治國(guó)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,除了必須妥善處理與人民當(dāng)家作主之間的辯證關(guān)系之外, 十六大報(bào)告又增加了一個(gè)新的關(guān)系變量,即依法治國(guó)與以德治國(guó)之間的關(guān)系必須認(rèn)真加以 對(duì)待。十六大報(bào)告明確規(guī)定:堅(jiān)持物質(zhì)文明和精神文明兩手抓,實(shí)行依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合,并且要求 “依法治國(guó)和以德治國(guó)相輔相成”。 “以德治國(guó)” 中也包含了 “黨的領(lǐng) 導(dǎo)”的內(nèi)涵,也就是說(shuō),“以德治國(guó)”中的 “德”也不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。十六大報(bào)告對(duì)此明確規(guī)定:深入進(jìn)行黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)和 “三個(gè)代表”重要思想的宣傳教育,引導(dǎo)人們樹立中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想,樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀;認(rèn)真貫徹公民道德建設(shè)實(shí)施綱要,弘揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義精神,以為人民服務(wù)為核心、以集體主義為 原則、以誠(chéng)實(shí)守信為重點(diǎn),加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德和家庭美德教育,特別要加強(qiáng)青少年 的思想道德建設(shè),引導(dǎo)人們?cè)谧袷鼗拘袨闇?zhǔn)則的基礎(chǔ)上,追求更高的思想道德目標(biāo)?？傊?十六大報(bào)告在論述黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)兩者相互關(guān)系上,與十五大報(bào)告相比又有了很 大的發(fā)展,引進(jìn)了更多的關(guān)系變量,如 “人民當(dāng)家作主”、 “依法執(zhí)政” 和 “以德治國(guó)” 等。這些關(guān)系變量本身并沒(méi)有否定黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)相互關(guān)系的基本內(nèi)涵,恰恰相反, 它們從不同的視角豐富了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)相互關(guān)系的內(nèi)涵,在黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)之間建立起更加豐富和有效的邏輯關(guān)聯(lián)和制度聯(lián)系,成為準(zhǔn)確把握兩者關(guān)系的重要參考指標(biāo)。

　　? 十七大報(bào)告突出了依法治國(guó)的地位,將依法治國(guó)上升到“基本方略”的高度。在十七大報(bào)告中,依法治國(guó)已經(jīng)成為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的基本方式,已經(jīng)成為黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容, 兩者之間在目的和功能方面具有高度的一致性。十七大報(bào)告將依法治國(guó)基本方略表述為以下幾個(gè)方面的要求:(1) 堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略,樹立社會(huì)主義法治理念,實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化,保障公民合法權(quán)益; (2) 全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家;(3) 中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成,依法治國(guó)基本方略切實(shí)貫徹,行政管理體制、司法體制改革不斷深化; (4) 社會(huì)主義民主政治不斷發(fā)展、依法治國(guó)基本方略扎 實(shí)貫徹;(5) 依法治國(guó)基本方略深入落實(shí),全社會(huì)法制觀念進(jìn)一步增強(qiáng),法治政府建設(shè)取 得新成效。

　　十八大報(bào)告提出了 “全面推進(jìn)依法治國(guó)”的要求,“法治是治國(guó)理政的基本方式。要推 進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅(jiān)持法律面前人人平等,保證有法必依、 執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。對(duì)于十七大報(bào)告將 “依法治國(guó)”確定為基本方略的大政方針,十八 大報(bào)告作了充分肯定,強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持把依法治國(guó)作為基本方略。此外,十八大繼續(xù)肯定了十六大提出的要妥善處理依法治國(guó)與以德治國(guó)的關(guān)系以及“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”。

　　《決定》根據(jù)黨的十八大報(bào)告提出的“全面推進(jìn)依法治國(guó)”要求,第一次以黨的文件 形式就全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則和具體任務(wù)作出了全面和系統(tǒng)的規(guī)定,提出了一百八十多項(xiàng)法治改革措施。其中,基于“全面推進(jìn)”依法治國(guó)的需要,在處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)兩者相互關(guān)系上也作了具體和精確的描述,將黨的領(lǐng)導(dǎo)始終不渝 地作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的正當(dāng)性大前提?！稕Q定》第七部分主題即為 “加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全 面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”,并對(duì)如何適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求來(lái)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作了明確的要求。至此,黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的相互關(guān)系真正在黨的文件中得到了全面和系統(tǒng)的闡述,不僅理論上邏輯關(guān)系清晰,各項(xiàng)具體制度要求也層次分明、覆蓋面廣,體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)共生共存的緊密關(guān)系?！稕Q定》 強(qiáng)調(diào)要將黨的領(lǐng)導(dǎo)全面貫徹落實(shí)到依法治國(guó)的 各個(gè)具體領(lǐng)域,做到堅(jiān)持依法執(zhí)政、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力、推進(jìn)基層治理法治化、深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍、依法保障 “一國(guó)兩制” 實(shí)踐和推進(jìn)祖國(guó)統(tǒng)一以及加強(qiáng)涉外法律工作等?！稕Q定》 對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)相互關(guān)系的闡釋非常全面周至,是指導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)法治工作的行動(dòng)性綱領(lǐng)。

　　第二,在“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”社會(huì)主義民主政治基本原則中,“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是三者有機(jī)統(tǒng)一的邏輯前提和制度出發(fā)點(diǎn)。

　　十六大報(bào)告在十五大報(bào)告基礎(chǔ)上,引入 “人民當(dāng)家作主”來(lái)闡述黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)相互關(guān)系的豐富內(nèi)涵,“人民當(dāng)家作主” 成為理論上連接黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)之間的邏輯中 項(xiàng),使得黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)之間具有了很好的理論關(guān)聯(lián),對(duì)于在黨的領(lǐng)導(dǎo)下指導(dǎo)依法治 國(guó)的實(shí)踐也提供了一個(gè)很好的制度抓手?；凇叭嗣癞?dāng)家作主”的社會(huì)主義民主政治理念, 黨要對(duì)國(guó)家法治工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),必須尊重人民的意愿,充分發(fā)揮人民的主體作用。在制度實(shí)踐中,黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),需要通過(guò)將黨的政策轉(zhuǎn)化為人民代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān) 制定的法律法規(guī);黨對(duì)執(zhí)法、司法、守法、法律教育等等法治工作的領(lǐng)導(dǎo),需要最大限度地發(fā)揮人民的主體性,擴(kuò)大公民的有序參與,特別是要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用,要努力使國(guó)家法律制度的正當(dāng)性建立在匯聚黨的意志和人民意志而形成的共同意志基礎(chǔ)之上。

　　從本質(zhì)上說(shuō),中國(guó)特色社會(huì)主義的根本標(biāo)志是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下, 發(fā)展社會(huì)主義民主政治、依靠民主形式主要是解決如何執(zhí)政的問(wèn)題,而誰(shuí)來(lái)執(zhí)政的問(wèn)題則不需要通過(guò)社會(huì)主義民主制度本身來(lái)解決,共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的地位是由歷史、人民和執(zhí)政實(shí)踐決定的。只要共產(chǎn)黨秉承全心全意為人民服務(wù)的宗旨,不謀私利、一心為民,那么自身的執(zhí)政黨地位就是牢靠和穩(wěn)固的。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下,社會(huì)主義民主政治關(guān)鍵是 要解決如何發(fā)揮人民的主體地位,如何以最佳方式來(lái)推動(dòng)執(zhí)政黨依法執(zhí)政。所以說(shuō),在 “黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一” 中,三者的地位是不相等的,“黨的領(lǐng)導(dǎo)” 居于核心的地位,是充分發(fā)揮人民主體地位和全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)工作的正當(dāng)性前提。 在中國(guó)特色社會(huì)主義道路下,離開黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)談?wù)撊嗣癞?dāng)家作主和依法治國(guó),都只會(huì)留于空談,不符合中國(guó)的實(shí)際情況。

　　第三,黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的相互關(guān)系必須放在依法執(zhí)政這一大的政策背景下才能準(zhǔn)確解讀。

　　十五大報(bào)告首次提出“依法治國(guó)”,十六大報(bào)告又首次提出“依法執(zhí)政”。習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法正式施行30周年大會(huì)上的講話中又明確地提出了 “依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”的法治建設(shè)重任。三個(gè) “依法”齊頭并進(jìn)必然會(huì)在理論上引起孰輕孰重、誰(shuí)是主要矛盾或者矛盾的主要方面等相關(guān)問(wèn)題的爭(zhēng)論。《決定》 通過(guò)明確黨依法執(zhí)政的內(nèi)涵,科學(xué)和合理地解決了這個(gè)理論難題。 《決定》指出, “依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。根據(jù) 《決定》這一論述,依法執(zhí)政 實(shí)質(zhì)上包括兩方面內(nèi)涵:一是依法治國(guó),即執(zhí)政黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政;二是依規(guī)治黨, 也就是說(shuō)執(zhí)政黨要以黨內(nèi)法規(guī)來(lái)管黨治黨。由此可見(jiàn),在黨依法執(zhí)政的理論框架下,依法 治國(guó)是依法執(zhí)政的一個(gè)重要方面,因此,在 “依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)” 三個(gè) “依法”中,依法執(zhí)政是問(wèn)題的關(guān)鍵,抓住了依法執(zhí)政這個(gè)主線和 “綱”,依法治國(guó)、 依法行政也就迎刃而解,因?yàn)閺谋举|(zhì)上來(lái)看,依法行政屬于依法治國(guó)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　對(duì)于依法治國(guó)與黨依法執(zhí)政之間的相互關(guān)系,《決定》 特別強(qiáng)調(diào)要將依法治國(guó)與依法執(zhí)政有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),而不應(yīng)當(dāng)將兩者隨意對(duì)立起來(lái)?！稕Q定》提出: “必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)。” 根 據(jù)上述論述,依法治國(guó)與依法執(zhí)政在黨的領(lǐng)導(dǎo)下始終是目標(biāo)一致、功能統(tǒng)一的,兩者表達(dá) 的都是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨如何依法治國(guó)理政的問(wèn)題。從邏輯上來(lái)看,依法執(zhí)政則不僅包含了執(zhí)政黨依法治國(guó),也包括了執(zhí)政黨要依法治黨,是依法治國(guó)與依規(guī)治黨兩個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一。

　　第四,“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面” 是一項(xiàng)法治系統(tǒng)工程。

　　《決定》首次明確論述了“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”,這就從方法論上解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)的效力問(wèn)題。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說(shuō)明中詳細(xì)地解釋了為什么要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面: “黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題。全面推進(jìn)依法治國(guó)這件大事能不能辦好,最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是 不是堅(jiān)強(qiáng)有力,具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度,貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是社會(huì)主義法治最根本的保證。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的根本制度基礎(chǔ),是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本制度保障。中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐,是全面推進(jìn)依法治國(guó)的行動(dòng)指南。這三個(gè)方面實(shí)質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的核心要義,規(guī)定和確保了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的制度屬性和前進(jìn)方向。”可見(jiàn),堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),是全面推進(jìn)依法治國(guó)的前提,也是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征。《決定》所指出的中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路,不同于以往任何朝代和任何國(guó)家的法治模式的最重要的特點(diǎn),就是我們所進(jìn)行的法治建設(shè)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,依法治國(guó)從本質(zhì)上來(lái)看,只不過(guò)是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的具體方式。所以,全面推進(jìn)依法治國(guó),必須從 立法、執(zhí)法、司法、守法、法治隊(duì)伍建設(shè)等各個(gè)方面體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求,也就是“黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”。

　　為了準(zhǔn)確地理解黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國(guó)之間的辯證關(guān)系,《決定》將全面推進(jìn)依法治國(guó)視為一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說(shuō)明中對(duì)此也有明確的論述:“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程,是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命?！?既然 全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程,黨要領(lǐng)導(dǎo)好依法治國(guó),也就必須適應(yīng)依法治國(guó)作為系 統(tǒng)工程的特點(diǎn),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須發(fā)揮自身的主動(dòng)性、積極性和引導(dǎo)作用,必須貫徹到依法治 國(guó)的所有領(lǐng)域(參見(jiàn)趙正永:《黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證》,載 《輔導(dǎo)讀本》,人民出版社 2014年版,第 28頁(yè) 以下)?！稕Q定》為了加強(qiáng)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)法治工作的領(lǐng)導(dǎo),明確提出“健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制,完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序。加強(qiáng)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”?！稕Q定》對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)法治工作體制和機(jī)制的規(guī)定,充分體現(xiàn)了依法治國(guó)所具有的系統(tǒng)工程的特點(diǎn),也體現(xiàn)了適應(yīng)依法治國(guó)所具有的系統(tǒng)工程的特性,必須從系統(tǒng)思維的角度來(lái)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。由此可見(jiàn), 將黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合起來(lái),必須要運(yùn)用系統(tǒng)思維的方式將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面。

　　第五,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究黨的政策與社會(huì)主義法律之間的有效轉(zhuǎn)換機(jī)制。

　　《決定》通過(guò)明確依法執(zhí)政的內(nèi)涵,將黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)之間關(guān)系限定為黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政方面,將法治作為治國(guó)理政的基本方式,而將管黨治黨作為黨內(nèi)事務(wù)單獨(dú)作為一個(gè)領(lǐng)域,提出了“依規(guī)治黨”的要求。就此,王岐山2014年10月25日在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第四次全體會(huì)議上的講話中做了很好的說(shuō)明: “黨規(guī)黨紀(jì)是 管黨治黨建設(shè)黨的重要法寶。黨的事業(yè)發(fā)展,既要求管好黨、治好黨,又要求建設(shè)好黨。 擁有一套完整的黨內(nèi)法規(guī)是我們黨的一大政治優(yōu)勢(shì)。經(jīng)過(guò)近百年的實(shí)踐探索,我們黨已經(jīng) 形成了包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。與時(shí)俱進(jìn)是我們黨的理論品質(zhì)。要認(rèn)真總結(jié)我們黨 93年、無(wú)產(chǎn)階級(jí)政100多年、世界政黨 300多年制度建設(shè)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),確 保到建黨 100周年時(shí),建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。要注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的有機(jī)銜接?！薄耙酪?guī)治黨”是 《決定》對(duì)執(zhí)政黨依法執(zhí)政 性質(zhì)的新認(rèn)識(shí),將 “依法執(zhí)政”中的“法”擴(kuò)大解釋到 “黨內(nèi)法規(guī)”,這是對(duì)依法執(zhí)政理論的新發(fā)展。

　　《決定》還從形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的角度,將黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)視為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。依法治國(guó)作為依法執(zhí)政的一項(xiàng)重要內(nèi)容,主要涉及執(zhí)政黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政,執(zhí)政黨自身的事務(wù)則由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)治理。不過(guò), 《決定》在界定“依法執(zhí)政”所具有的兩方面內(nèi)涵時(shí),仍然有兩種情形值得進(jìn)一步研究:一是“依法治國(guó)” 包含了黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政,但在實(shí)踐中仍然存在依據(jù)黨的政策治國(guó)理政的問(wèn)題。是否原先依據(jù)黨的政策治國(guó)理政的事務(wù)今后都要通過(guò)法律法規(guī)來(lái)治理?黨的政策應(yīng)當(dāng)退出直 接治國(guó)理政的領(lǐng)域,通過(guò)轉(zhuǎn)化為國(guó)家憲法和法律法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn)間接方式的治國(guó)理政?事實(shí)上,目前實(shí)踐中黨的政策直接治國(guó)理政的現(xiàn)象仍然很普遍,要采取全部轉(zhuǎn)化為憲法法律 治國(guó)理政并非是一蹴而就的事。例如,目前全國(guó)各地存在的國(guó)家級(jí)、省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū) 大多不是依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)來(lái)設(shè)立的,而是由同級(jí)黨委單獨(dú)發(fā)文或者是黨委與政府聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行的,這種狀況由于沒(méi)有正式有效的法律法規(guī)依據(jù),不能不說(shuō)是黨的政策在直接發(fā)揮治國(guó)理政的作用。二是《決定》沒(méi)有正面回答國(guó)家的憲法法律能否“管黨治黨”,對(duì)于“黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的具體制度操作方式?jīng)]有作明確的規(guī)定。這里產(chǎn)生的理論問(wèn)題包括,黨的政策是否可以歸納到 “黨內(nèi)法規(guī)”的范圍?黨內(nèi)法規(guī)是否要遵守國(guó)家憲法法律的規(guī)定?(參見(jiàn)黃樹賢:《大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)》,載《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治 國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2014年版,第270頁(yè))從《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容來(lái)看,至少中央紀(jì)委和黨的中央組織職能部門制定的黨內(nèi)法規(guī),以及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī),必須服從憲法和法律。其第 7條明確規(guī)定:中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查,主要審查以下內(nèi)容:(1) 是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸; (2) 是否同憲法和法律不一致。該條所稱的 “報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)”,主要涉及中央紀(jì)委和黨的中央組織職能部門制定的黨內(nèi)法規(guī),以及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。可見(jiàn), “依規(guī)治 黨”本身也沒(méi)有排斥依據(jù)憲法和法律來(lái)管黨治黨的必要性和可行性,“黨在憲法法律范圍內(nèi) 活動(dòng)”對(duì)執(zhí)政黨內(nèi)部事務(wù)管理也有一定的拘束力

　　總的來(lái)說(shuō), 《決定》給黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)兩者之間的關(guān)系的闡釋帶來(lái)更多的可能性, 更大的空間,乃至更有力的挑戰(zhàn)。當(dāng)前,學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)《決定》精神,一方面要準(zhǔn)確解讀《決定》關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則和具體任務(wù)以及一百八十多 項(xiàng)法治改革措施的具體內(nèi)涵,另一方面,也需要從實(shí)際出發(fā),實(shí)事求是,運(yùn)用科學(xué)的社會(huì)主義法治理論來(lái)構(gòu)建如何把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面的依法執(zhí)政的系統(tǒng)理論和學(xué)說(shuō)。只有全面準(zhǔn)確地解讀 《決定》精神,才能在實(shí)際工作中處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)兩者之間的辯證關(guān)系,真正保證全面推進(jìn)依法治國(guó)的各項(xiàng)法治工作自覺(jué)地接受黨的領(lǐng)導(dǎo),有效地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),始終不渝地為鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位身體力行、建功立業(yè)。

　　作者簡(jiǎn)介：莫紀(jì)宏，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師。來(lái)源：《法學(xué)研究》2014年第6期