周漢華研究員接受《法制日報(bào)》專訪　呼吁應(yīng)對我國互聯(lián)網(wǎng)法律進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

　　近年來,我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展在取得令人矚目的成績同時(shí),也面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。目前散見于各個(gè)立法層級的互聯(lián)網(wǎng)法律規(guī)范,是否能有效發(fā)揮作用?要不要制定一部統(tǒng)一規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)法?針對當(dāng)下我國互聯(lián)網(wǎng)法面臨的困境,知名互聯(lián)網(wǎng)法律專家、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華今天在接受《法制日報(bào)》記者專訪時(shí),直指我國目前互聯(lián)網(wǎng)法律立法規(guī)范層級低,規(guī)定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的種種弊端,呼吁應(yīng)對我國的互聯(lián)網(wǎng)法律進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

　　層級低碎片化致立法重疊打架

　　據(jù)周漢華介紹,我國近三十年來制定法律240余部,行政法規(guī)700余部,地方性法規(guī)8600余部。相比之下,我國至今為止,制定的互聯(lián)網(wǎng)立法卻只有電子簽名法,以及全國人大常委會兩個(gè)關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)安全的決定,以及不到10部行政法規(guī),地方性法規(guī)更是少之又少。除此之外,目前的互聯(lián)網(wǎng)專門立法主要由部委規(guī)章,或者規(guī)章以下規(guī)范性文件構(gòu)成,體現(xiàn)出明顯的部門立法特征。

　　而在部門體制驅(qū)動之下,多數(shù)部門就事論事,各自根據(jù)職權(quán)范圍確定立法方向與重點(diǎn),出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)法調(diào)整對象越來越細(xì)的碎片化傾向,特別規(guī)則多,普遍規(guī)則少。

　　周漢華認(rèn)為,互聯(lián)網(wǎng)立法碎片化,不僅違反技術(shù)中立的基本立法原則,使規(guī)則缺乏必要的彈性,還會導(dǎo)致規(guī)則之間的相互重疊或缺漏,最終導(dǎo)致規(guī)則的盲目膨脹與缺乏可執(zhí)行性。

　　此外,在網(wǎng)絡(luò)空間部門管轄權(quán)限尚不明確的情況下,少數(shù)部門還會試圖快速跑馬圈地,以規(guī)則全面覆蓋的方式,擴(kuò)大管轄范圍,擴(kuò)充部門權(quán)力邊界。

　　對于這類現(xiàn)象,他指出,互聯(lián)網(wǎng)立法全覆蓋,既無必要,更不可行,不但導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)立法重點(diǎn)不突出,大量去簡單重復(fù)現(xiàn)實(shí)社會的相關(guān)法律規(guī)定,還會面臨適用上兩套體系間的重疊與沖突。

　　網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容普遍缺少有效管理

　　事前許可加事后處罰,一直是我國各級行政管理部門比較熟悉的管理手段。上世紀(jì)九十年代中期,互聯(lián)網(wǎng)剛在我國出現(xiàn)時(shí),政府基本采取的也是這種管理手段,以至于各種行政許可成為互聯(lián)網(wǎng)管理的主要手段。

　　周漢華分析認(rèn)為,以事前許可加事后處罰方式進(jìn)行管理,管理對象必然非常有限,只能局限于供給端的企業(yè),不可能擴(kuò)大到需求端的普通大眾。在信息(服務(wù))供給與需求二元劃分清晰的傳統(tǒng)格局下,這種對供給端的管理有其合理性,等于抓大放小,有利于提高管理有效性,降低管理成本。

　　然而,由于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的出現(xiàn),改變了傳統(tǒng)的二元劃分格局,不但出現(xiàn)眾創(chuàng)新格局,并且供給與需求的界限也在快速融合。

　　周漢華認(rèn)為,這種情況下,仍然繼續(xù)簡單套用現(xiàn)實(shí)社會管理方法,對作為中間平臺的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商進(jìn)行許可管理,等于管理對象錯(cuò)位,偏離了管理重點(diǎn)。同時(shí),讓中間平臺為供給端互聯(lián)網(wǎng)用戶的行為承擔(dān)替代責(zé)任,既不符合行政管理的客觀規(guī)律,也背離了自己為自己行為負(fù)責(zé)的法治基本要求。

　　他指出,縱觀我國現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定,絕大多數(shù)都將管理對象局限于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商,對網(wǎng)絡(luò)用戶以及互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容普遍缺少有效的管理手段,網(wǎng)絡(luò)用戶與互聯(lián)網(wǎng)信息甚至不在規(guī)定的直接調(diào)控范圍之內(nèi)。

　　許可制度設(shè)計(jì)初衷完全無法實(shí)現(xiàn)

　　周漢華坦陳,以事前許可加事后處罰為特點(diǎn)的互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定,在實(shí)際執(zhí)行中普遍遇到各種阻力,很難落實(shí)。他通過在各地進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研與座談發(fā)現(xiàn),幾乎所有需要事前許可的領(lǐng)域,都有大量的違法運(yùn)營存在,并且違法主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于合法主體。從互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù),到上網(wǎng)營業(yè)服務(wù)場所,到內(nèi)容服務(wù)的許可與備案,再到各種專項(xiàng)許可,未經(jīng)許可的主體比比皆是,違反現(xiàn)行規(guī)定的行為無處不在。

　　由于未經(jīng)許可的現(xiàn)象普遍,很多地方的管理部門只管得到許可的正規(guī)主體,不管未得到許可的非正規(guī)主體,導(dǎo)致許可制度的設(shè)計(jì)初衷完全無法實(shí)現(xiàn)。他指出,這種現(xiàn)象的存在,并不簡單是規(guī)定的執(zhí)行不力,很多情況下,其實(shí)是源自于許可管理方式,違背了互聯(lián)網(wǎng)自身的規(guī)律。如果不改變管理方式,僅僅依靠加強(qiáng)執(zhí)法,問題很難真正得到解決。

　　事后處罰在實(shí)際中同樣執(zhí)行遇阻。對于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商而言,幾十萬元的罰款簡直是九牛一毛,難以起到威懾作用。諸如斷網(wǎng)、吊銷許可證或者營業(yè)執(zhí)照之類的處罰手段,只是“看起來很美”,實(shí)際根本無法執(zhí)行下去。

　　在此形勢下,一些執(zhí)法部門,只能依靠平時(shí)建立的良好關(guān)系,尋求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的配合。而一些互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商,出于商業(yè)利益或其他考慮,對于管理部門的要求,能拖則拖,能避則避,行政管理有效性無法得到保障。

　　互聯(lián)網(wǎng)法結(jié)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)調(diào)分層設(shè)計(jì)

　　如何才能更好地發(fā)揮法律對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的引領(lǐng)規(guī)范作用呢?周漢華認(rèn)為,應(yīng)借鑒國外立法的有益經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)法頂層設(shè)計(jì),提升互聯(lián)網(wǎng)法位階,加快制定信息網(wǎng)絡(luò)基本法律,實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)法主要依靠基本法律支撐的結(jié)構(gòu)性改變。

　　他提出,首先需要確立一個(gè)科學(xué)的基本結(jié)構(gòu),為此要尊重和承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)本身的規(guī)律,根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)與技術(shù)本身的特點(diǎn),進(jìn)行分層設(shè)計(jì)?；ヂ?lián)網(wǎng)法的調(diào)整對象主要分為三個(gè)層面:一是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施,二是互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商,三是互聯(lián)網(wǎng)信息。

　　除上述三個(gè)層面以外,互聯(lián)網(wǎng)管理立法也非常重要,貫穿于上述所有三個(gè)層面,其作用在于規(guī)范政府行為,提升政府治理能力,保護(hù)用戶權(quán)益和有效化解糾紛。比較發(fā)達(dá)國家的互聯(lián)網(wǎng)法可以發(fā)現(xiàn),這四個(gè)方面也是各國最為核心的領(lǐng)域。

　　因此,周漢華建議,我國目前應(yīng)加快推進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)重點(diǎn)立法項(xiàng)目,包括關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施層面的網(wǎng)絡(luò)安全法、電信法,促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商發(fā)展的電子商務(wù)法,規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息活動的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)法、個(gè)人信息保護(hù)法以及提升政府互聯(lián)網(wǎng)治理能力的電子政務(wù)法。

　　周漢華認(rèn)為,互聯(lián)網(wǎng)法基本結(jié)構(gòu)之所以強(qiáng)調(diào)要分層設(shè)計(jì),不僅是因?yàn)檎{(diào)整對象本身具有多層級特點(diǎn),分層設(shè)計(jì)有利于發(fā)揮法律對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的不同作用,也是因?yàn)閷τ诓煌{(diào)整對象,互聯(lián)網(wǎng)法應(yīng)該適用的法律原則、管理對象、管理手段、執(zhí)法程序與救濟(jì)方法等都有不同的特點(diǎn)。

　　比如,對于現(xiàn)實(shí)社會違規(guī)行為的處罰,通常采用罰款、吊銷許可證或者營業(yè)執(zhí)照等方式,而對網(wǎng)絡(luò)用戶違規(guī)行為的制裁,采用取消關(guān)注、禁言、扣減信用積分、負(fù)面評價(jià)等方式顯然更適合。