要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革。

　　處理好改革與法治的關(guān)系，是全面深化改革和全面依法治國的前提，對于全面建成小康社會具有重要意義。在這個問題上，實踐中有兩種不全面的認(rèn)識。一種觀點認(rèn)為，改革就是要突破法律的禁區(qū)，現(xiàn)行法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路，法律要讓路。在這種認(rèn)識指導(dǎo)之下，少數(shù)地方和部門無視法治權(quán)威，以領(lǐng)導(dǎo)意志代替法律規(guī)定，以政策代替法律，導(dǎo)致一些改革措施缺乏規(guī)范性，破壞改革的公信力與權(quán)威性，甚至以改革為名為少數(shù)人謀取利益。另一種觀點則認(rèn)為，法律就是要保持穩(wěn)定性、權(quán)威性、適當(dāng)?shù)臏笮?，法律很難引領(lǐng)改革。在這種認(rèn)識指導(dǎo)之下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部人為地將法治與改革對立起來，甚至以落后的法律規(guī)定維護地方與部門利益，不當(dāng)利益法律化，懶政怠政，以法律為名阻礙體制改革和創(chuàng)新。

　　針對上述現(xiàn)象，黨的十八屆四中全會明確指出，要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律;實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán);對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。習(xí)近平總書記在今年2月召開的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班的重要講話中深刻闡述了改革與法治的關(guān)系：在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義。既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革。

　　自黨的十八大以來，中央在處理改革與法治的關(guān)系方面，進行了三次非常有意義的探索。

　　2012年12月28日，全國人大常委會決定，授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整25部法律規(guī)定的行政審批。上述行政審批的調(diào)整，在三年內(nèi)試行，對實踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律;對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。這樣的授權(quán)，力度超過了當(dāng)年對經(jīng)濟特區(qū)的立法授權(quán)，在新中國的立法史上屬于首次，對推動廣東先行先試各項改革措施起到了法律保駕護航的作用。

　　2013年8月30日，全國人大會常委會決定，授權(quán)國務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，對國家規(guī)定實施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法和中外合作經(jīng)營企業(yè)法規(guī)定的有關(guān)行政審批。上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對實踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律;對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。作為轉(zhuǎn)變政府管理方式，打造中國經(jīng)濟升級版的橋頭堡，上海自貿(mào)區(qū)綜合試驗措施已經(jīng)且必將繼續(xù)產(chǎn)生意義非常深遠(yuǎn)的影響。

　　2015年2月27日，全國人大常委會決定，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。上述調(diào)整在2017年12月31日前試行。暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅持從實際出發(fā)，因地制宜。國務(wù)院及其國土資源主管部門要加強對試點工作的整體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進，及時總結(jié)試點工作經(jīng)驗，并就暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的情況向全國人民代表大會常務(wù)委員會作出報告。對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律;對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

　　從上述三次決定的目標(biāo)來看，解決的都是“重大改革要于法有據(jù)”這一核心問題。例如，近年來，因農(nóng)村征地引發(fā)的各種群體性事件層出不窮，焦點爭議就在于如何合理確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)土地管理法第四十七條規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，而30倍的補償標(biāo)準(zhǔn)是1998年制定的，既無法使被征地農(nóng)民得到合理安置，更無法使其分享城市化帶來的土地增值收益。要解決這個矛盾，就必須對利益格局進行調(diào)整。然而，由于各地情況非常復(fù)雜，國家層面還很難拿出一個統(tǒng)一的方案對土地管理法進行修改。這種情況下，只有先立法授權(quán)進行試點，才能既不違反現(xiàn)行法律規(guī)定，又能根據(jù)地方實際尋找相對公平的解決方法。這種方式既比死守法律規(guī)定好，能夠有效化解利益沖突，也比拋開法律規(guī)定另行一套要好，有利于維護法治權(quán)威。

　　從上述三次決定的內(nèi)容來看，從最初兩次授權(quán)決定暫停實施法律規(guī)定的審批權(quán)到第三次授權(quán)決定推動集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，提高集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，決定涉及的范圍越來越廣。同時，第三次授權(quán)決定相對于前兩次授權(quán)決定附加的條件更加嚴(yán)格，程序更加科學(xué)，可以看到全國人大常委會立法授權(quán)的方式運用得越來越嫻熟。

　　根據(jù)憲法和立法法，我國確立的是多元、多層級立法體制，立法法的修改還會進一步擴大設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。如果各級立法機關(guān)都能發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，綜合運用包括授權(quán)立法方式在內(nèi)的各種立法手段，實現(xiàn)“重大改革要于法有據(jù)”這一目標(biāo)應(yīng)該說不會太難。

　　(作者周漢華為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員)

　　來源：《時事報告》2015年04期