黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 ( 以下簡稱《決定》) 在明確“依法執(zhí)政”的內(nèi)涵時，將“執(zhí)政黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”作為一項重要內(nèi)容對待。與此同時，《決定》還把黨內(nèi)法規(guī)體系作為“中國特色社會主義法治體系”的一個重要組成部分予以高度重視?！稕Q定》對加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、通過黨規(guī)嚴(yán)格治黨以及充分發(fā)揮黨規(guī)在反對黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象中的作用做出了明確的要求?！稕Q定》規(guī)定: 黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。黨的紀(jì)律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀(jì)行為作斗爭。對違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為必須嚴(yán)肅處理，對苗頭性、傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀(jì)走向違法。依紀(jì)依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，形成嚴(yán)密的長效機(jī)制。完善和嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規(guī)定，著力整治各種特權(quán)行為。深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，嚴(yán)格落實黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀(jì)依法予以堅決懲處，決不手軟。

　　根據(jù)《決定》的上述規(guī)定，加強(qiáng)黨對依法治國的全面領(lǐng)導(dǎo)也包含了加強(qiáng)黨對自身的依法治理，即依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。作為中國特色社會主義法治體系建設(shè)的一項重要任務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)體系的完善至關(guān)重要。而要完善黨內(nèi)法規(guī)體系，關(guān)鍵是要建立科學(xué)和完善的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查機(jī)制，加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)自身正當(dāng)性的監(jiān)督。

　　2013年5月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》( 以下簡稱《條例》) 、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》( 以下簡稱《規(guī)定》) 公開發(fā)布。這兩部黨內(nèi)法規(guī)的制定和發(fā)布，對于推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，具有十分重要的意義。

　　根據(jù)《條例》《規(guī)定》的規(guī)定，黨建立了正式和規(guī)范意義上的“黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制”。其與國家的法規(guī)規(guī)章備案機(jī)制一樣，主要是要解決法律的統(tǒng)一性和立法監(jiān)督問題。由于黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制剛剛運行不久，相比國家的法規(guī)規(guī)章備案機(jī)制來說，還有許多制度尚未建立，在備案主體、備案方式、備案程序和備案審查、備案效力等諸多方面還有許多理論和實踐問題需要進(jìn)一步加以研究。

　　一、黨內(nèi)法規(guī)的制度特征

　　根據(jù)《規(guī)定》的規(guī)定，屬于其所要求的“備案對象”范圍是比較清楚的。其第2條規(guī)定: 本規(guī)定適用于中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作。本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。下列文件不屬于備案范圍: ( 一) 人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、表彰決定方面的文件;( 二) 請示、報告、會議活動通知、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、情況通報、工作要點、工作總結(jié);( 三) 機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度和工作方案;( 四) 其他不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的文件。

　　根據(jù)上述規(guī)定，屬于《規(guī)定》所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)“備案”的“黨內(nèi)法規(guī)”是指不包括“規(guī)范性文件”在內(nèi)的狹義上的“黨內(nèi)法規(guī)”，其“法”的特點有三個方面: 其一是在實踐中具有普遍的約束力，不是針對個別問題形成的規(guī)定，具有針對不特定“黨員或黨組織”的適用特征;其二是可以反復(fù)適用，即在沒有通過相應(yīng)的修改或廢止程序予以變更之前，“黨內(nèi)法規(guī)”的適用效力是連續(xù)有效的;其三是“黨內(nèi)法規(guī)”相對于“規(guī)范性文件”來說具有更加完備的表現(xiàn)形式，通常以條款形式來表述黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，對于違反黨內(nèi)法規(guī)的行為設(shè)定一定的黨紀(jì)責(zé)任。當(dāng)然，《規(guī)定》對備案對象還做了一點限制。也就是說，必須是“中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委”制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。如果不是上述黨的機(jī)構(gòu)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，雖然也具有約束黨員或黨組織的普遍約束力，但不屬于《規(guī)定》所規(guī)定的備案對象的范圍。那么，不屬于《規(guī)定》規(guī)定的備案對象范圍的其他性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否也要“備案”? 從黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制的功能來看，應(yīng)當(dāng)涵蓋所有的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，但在實踐中如何操作，還需要認(rèn)真加以研究。根據(jù)黨章、《條例》《規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，中國目前黨內(nèi)法規(guī)主要分為四個層次: 黨章是具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī);黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī);中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。不過目前黨內(nèi)法規(guī)體系四個層次的理論還沒有正式文件來系統(tǒng)加以表述，只是從相關(guān)規(guī)定中可以推導(dǎo)出來，這種狀況必須在完善黨內(nèi)法規(guī)體系過程中不斷加以解決。

　　《規(guī)定》使用了狹義上的黨內(nèi)法規(guī)的概念，并且與規(guī)范性文件相并列，但到底哪些規(guī)范性文件屬于“黨內(nèi)法規(guī)”，《規(guī)定》并沒有予以明確，故無法從制度意義上來給出嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延。但是，從《規(guī)定》相關(guān)條文來看，黨內(nèi)法規(guī)作為特殊形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件有以下兩個基本特性。

　　第一，黨內(nèi)法規(guī)有“上位和同位”之分。《規(guī)定》第 7 條規(guī)定: “中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查。主要審查以下內(nèi)容......( 三) 是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸;( 四) 是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突。”上述規(guī)定雖確立了黨內(nèi)法規(guī)的效力層次，但沒有說明具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式。根據(jù)《規(guī)定》第7條第( 一) 項規(guī)定，黨的理論、路線、方針、政策不屬于具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)，但在效力上應(yīng)當(dāng)高于黨內(nèi)法規(guī)，是審查黨內(nèi)法規(guī)的上位法依據(jù)。

　　第二，黨內(nèi)法規(guī)有“聯(lián)合發(fā)布”和“單獨發(fā)布”之別。《規(guī)定》第4條規(guī)定: 依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報送中央備案，聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報送中央備案。具體工作由制定機(jī)關(guān)或者主辦機(jī)關(guān)所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)承擔(dān)?！兑?guī)定》第14條規(guī)定: 建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制。結(jié)合《規(guī)定》第4條和第14條規(guī)定，“聯(lián)合發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)涵蓋聯(lián)合發(fā)布主體一方應(yīng)是有權(quán)發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)。由此可見，“聯(lián)合發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)就其內(nèi)容和事項來說也分為兩種情形: 一是“聯(lián)合發(fā)布”的“黨內(nèi)法規(guī)”僅僅涉及黨內(nèi)事務(wù)，不具有對黨外事務(wù)的約束力;二是“聯(lián)合發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)也具有約束黨外行為的效力。在“聯(lián)合發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)事項中，是否存在著中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨與參加人民政協(xié)的八個民主黨派聯(lián)合發(fā)文的問題，《規(guī)定》中并沒有涉及，需要深入加以研究。

　　二、完善黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制應(yīng)當(dāng)解決的幾個理論問題

　　由于黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制剛剛建立，如何根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)自身的規(guī)范特征來確立上下一體、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的備案審查制度，建立和完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制，在理論上還有很多值得認(rèn)真研究的問題。這些理論問題在《規(guī)定》中所設(shè)計的黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制中也能夠反映出來，主要的理論問題包括以下五個方面。

　　第一，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體需要在制度上明確化。《規(guī)定》對受備案審查的黨內(nèi)法規(guī)的制定主體規(guī)定得相對較為明確，主要包括“中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部委和省、自治區(qū)、直轄市黨委”。但是，由于《規(guī)定》采用了“上位黨內(nèi)法規(guī)”的提法，故需要在理論上明確的是，權(quán)威在“中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委”之上的黨的機(jī)構(gòu)，哪些有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，對這些黨內(nèi)法規(guī)誰來進(jìn)行備案審查。從目前的《規(guī)定》來看，似乎只有“中央”這個概念。但根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，“中央”是一個含義很廣的概念，涉及中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會等中央機(jī)構(gòu)。事實上，明確“中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委”之上黨的機(jī)構(gòu)作為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，涉及黨內(nèi)法規(guī)的最高法規(guī)地位問題。只有具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)地位明確，才有可能建立起適應(yīng)黨規(guī)備案審查的“下位黨規(guī)不得抵觸上位黨規(guī)”的備案審查原則。

　　第二，法規(guī)備案審查，不論是國家性質(zhì)的、還是黨內(nèi)性質(zhì)的，設(shè)立備案審查機(jī)制的制度目標(biāo)都在于應(yīng)當(dāng)保證上下位法規(guī)之間遵循相同的原則。為確保上下位法規(guī)之間的“一致性”，對上位法規(guī)的解釋是法規(guī)備案審查必不可少的制度工具。例如，為保證國家法律法規(guī)的統(tǒng)一性和便于法律法規(guī)備案審查工作的開展，現(xiàn)行《憲法》第67條就規(guī)定全國人大常委會有權(quán)解釋憲法和法律。正因為全國人大常委會有權(quán)解釋憲法和法律，所以當(dāng)接受備案審查的法律法規(guī)是否與作為具有最高法律效力的憲法相抵觸時，對相關(guān)憲法條文的憲法解釋就顯得非常重要。同理，接受備案審查的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件是否與法律相抵觸，也需要全國人大常委會對相關(guān)法律進(jìn)行解釋。因此，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度要真正發(fā)揮自身的監(jiān)督作用和保證黨規(guī)自身的統(tǒng)一性，就需要對審查黨內(nèi)法規(guī)的“合規(guī)性依據(jù)”或“正當(dāng)性前提”做出解釋。從《規(guī)定》現(xiàn)有的規(guī)定來看，“黨章和黨的理論、路線、方針、政策”是黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高效力的正當(dāng)性依據(jù)，故需要建立對“黨章和黨的理論、路線、方針、政策”的解釋制度。與此同時，在明確黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力的法規(guī)形式基礎(chǔ)之上，對“最高黨內(nèi)法規(guī)”也應(yīng)當(dāng)建立起必要的法規(guī)解釋制度?？梢源_定，黨章是具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)。但現(xiàn)行的黨章并沒有對黨章如何解釋加以明確規(guī)定。故要建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制，只有黨規(guī)解釋制度跟進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)制才能發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。

　　第三，《規(guī)定》第14條確立了“法規(guī)聯(lián)動審查機(jī)制”。該條規(guī)定: “建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制”。將黨內(nèi)法規(guī)備案審查與國家法規(guī)備案審查結(jié)合在一起，確立相互銜接、相互補充的備案審查制度，完全符合中國的政治和法律國情，也是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的重要形式，是正確處理黨的政策與國家法律一致性的必要保障機(jī)制。但要在制度上保證“法規(guī)聯(lián)動審查機(jī)制”的有效運行，實際上關(guān)鍵還在于確立法規(guī)效力層級體系。雖然在黨的領(lǐng)導(dǎo)地位層面，黨的政策高于國家法律，但具體到黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)之間的關(guān)系時，就必須進(jìn)行法規(guī)層次上的效力分類。否則，就會出現(xiàn)備案審查依據(jù)相互之間的矛盾和沖突。從中國目前的政治體制來看，中國共產(chǎn)黨的黨章和國家憲法毫無疑義應(yīng)當(dāng)作為黨內(nèi)法規(guī)備案審查的最高依據(jù)。而一般性的黨內(nèi)政策或者文件，不僅不得與黨章矛盾，也不得與憲法相抵觸。對于黨的中央組織發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)與作為國家最高立法機(jī)關(guān)制定的國家法律，如果相互之間出現(xiàn)不一致的，也要盡量采取法規(guī)解釋的手段，避免相互矛盾和沖突現(xiàn)象的產(chǎn)生。在這一方面，需要相關(guān)部門通力合作，制定出確實可行的“法規(guī)聯(lián)動審查機(jī)制規(guī)則”。

　　第四，要解決黨內(nèi)法規(guī)“合規(guī)性”的監(jiān)督問題，從根本上來看，需要對“黨的中央組織”制定的黨內(nèi)法規(guī)建立必要的備案審查和監(jiān)督制度，特別是黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)如果與黨章規(guī)定不一致或者是相抵觸，如何在制度上建立一套有效的備案審查機(jī)制來對違反黨章的黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行必要的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)通過黨內(nèi)立法的形式加以明確。否則就可能出現(xiàn)如現(xiàn)行《立法法》存在的全國人大及其常委會自身制定的法律與憲法相抵觸或不一致時無法在制度上確立有效的機(jī)制來糾正違憲的法律。黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)如果違背了黨章的規(guī)定或者與黨章規(guī)定不一致的，目前在合規(guī)性監(jiān)督制度設(shè)計方面還存在一定的真空。如果要真正做到不同層次的“黨內(nèi)法規(guī)”都能遵守“下位黨規(guī)”服從“上位黨規(guī)”的原則、所有黨內(nèi)法規(guī)都必須服從黨章的規(guī)定，就必須要樹立黨章的最高權(quán)威。只要是違反黨章的黨內(nèi)法規(guī)，都要通過合規(guī)性審查機(jī)制來加以糾正。

　　第五，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的及時清理工作，通過清理來發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的問題，并及時予以糾正。2013年8月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。根據(jù)該決定，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將做出修改。這次集中清理工作是中共中央于2012年部署開展的。根據(jù)2012年6月中共中央批準(zhǔn)印發(fā)的《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，這次清理工作分兩個階段進(jìn)行: 第一階段(2012年7月至2013年9月) ，清理1978年至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件;第二階段(2013年10月至2014年12月) ，清理新中國成立至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。中共中央發(fā)布《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，就是第一階段清理工作的重要成果。這次對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理在我們黨的歷史上還是第一次，是黨的制度建設(shè)的一項基礎(chǔ)工程。

　　在這次清理工作中，中央辦公廳會同有關(guān)部門對1978年至2012年6月期間發(fā)布的767件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，逐件予以研究、論證、審核，并充分征求了有關(guān)方面的意見。在此基礎(chǔ)上，中央研究決定，對162件部分內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法和法律不一致、明顯不適應(yīng)現(xiàn)實需要、已被新規(guī)定涵蓋或替代的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，予以廢止;對138件調(diào)整對象已消失、適用期已過的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，宣布失效;其余467件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件繼續(xù)有效，其中42件需作修改。

　　通過對黨內(nèi)法規(guī)的集中清理，廢止了一些過時失效的黨內(nèi)法規(guī)，補充和完善了一些已經(jīng)不適應(yīng)新形勢要求的黨內(nèi)法規(guī)，依據(jù)符合黨章要求和國家憲法法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)重新對清理后的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面審查，比較有效地維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，為建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系提供了法理和法律依據(jù)。

　　三、嚴(yán)格界定黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍有利于提高黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督工作的效率

　　黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》首次明確地提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，并且把“黨內(nèi)法規(guī)體系”視為“中國特色社會主義法治體系”的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)入中國特色社會主義法治體系之列完全符合中國的政治國情，具有鮮明的中國特色，也是中國特色社會主義法治體系對中國特色社會主義法律體系的制度升華，其使得依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略具有了更加豐富的理論內(nèi)涵和實踐價值。要從建設(shè)中國特色社會主義法治體系的高度來“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，最關(guān)鍵的問題是要保證黨內(nèi)法規(guī)自成體系，這一體系不僅具有下位黨規(guī)服從上位黨規(guī)的層次效力要求，而且屬于同一黨內(nèi)法規(guī)體系中的各種黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范對象也必須具有內(nèi)在的一致性。否則，就很難形成理論上自圓其說、實踐中行之有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。對黨內(nèi)法規(guī)提出“體系化”要求，通過完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制是一條重要的制度途徑。但從本質(zhì)上來看，要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系關(guān)鍵在于要在制度上保證黨內(nèi)法規(guī)之間的“同質(zhì)性”。

　　事實上，盡管目前在制度上對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件做了名稱上的區(qū)分，把黨內(nèi)法規(guī)作為一種形式要件要求比較高的黨內(nèi)規(guī)范性文件，但就除了黨章之外的其他三種形式的黨內(nèi)法規(guī)而言，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象仍然是不太統(tǒng)一的。以中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室及中共中央組織部辦公廳編撰的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2001—2007) 》為例，該《黨內(nèi)法規(guī)選編》中甚至收錄了中共中央組織部、人事部、最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院書記員管理辦法( 試行) 》的通知(2003年10月20日) ，中共中央組織部、中共中央金融工作委員會、中共中央企業(yè)工作委員會、公安部、人事部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國家工作人員因私事出國( 境) 管理的暫行規(guī)定》的通知(2003年1月14日) ，還有中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)部、中共中央組織部、財政部關(guān)于易地調(diào)動干部住房管理暫行規(guī)定》的通知 (2003年7月30日) 等“黨內(nèi)法規(guī)”文件。很顯然，這些“黨內(nèi)法規(guī)”的調(diào)整對象不限于黨內(nèi)事務(wù)，與國家法律法規(guī)的調(diào)整對象存在著部分交叉和重疊。由此可見，要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系首先要對目前已經(jīng)存在的各種各樣的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范化的分類，把那些與國家法律法規(guī)調(diào)整對象相互交叉和重疊的事務(wù)從黨內(nèi)法規(guī)體系中分離出來作為獨立的規(guī)范性文件，或者納入法律體系的范圍，或者是另行建立“黨的政策體系”。

　　從《決定》對黨內(nèi)法規(guī)的“任務(wù)”要求來看，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象只限于黨內(nèi)事務(wù)?！稕Q定》在明確“依法執(zhí)政”內(nèi)涵時指出: “依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！币虼耍鶕?jù)《決定》的精神，黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)是“管黨治黨”。此外，《決定》在強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”時也明確指出了黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)限于“管黨治黨”，即“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系;注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)”。

　　從黨內(nèi)法規(guī)的歷史淵源來看，黨內(nèi)法規(guī)概念的提出也是為了“管黨治黨”、專門用來規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)的。黨內(nèi)法規(guī)概念是由毛澤東在黨的六屆六中全會上首次提出、并在1945年召開的黨的七大上由劉少奇所做的《關(guān)于修改黨章的報告》中明確加以闡述的。劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報告》中指出: “黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！敝袊伯a(chǎn)黨取得政權(quán)成為執(zhí)政黨后，對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)高度重視，1978年鄧小平在《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》重要講話中明確指出: “國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！秉h內(nèi)法規(guī)隨著20世紀(jì)90年代初《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的出臺而不斷制度化。當(dāng)然，值得注意的是，由于在執(zhí)政黨如何執(zhí)政、黨的政策與國家法律之間的關(guān)系等基本理論問題上還缺少深入細(xì)致的研究，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象還比較龐雜，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的情形比較多，黨內(nèi)法規(guī)“管黨治黨”的特征沒有充分體現(xiàn)出來。因此，《決定》非常明確地提出了“黨要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”的價值要求，這就為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系提供了制度上的保障。當(dāng)下，必須要將黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能聚焦在“管黨治黨”上。只有如此，才能在制度上真正有效地解決不同的黨內(nèi)法規(guī)之間存在的矛盾和不一致，才能保證黨內(nèi)法規(guī)在“管黨治黨”中有效地發(fā)揮自身的規(guī)范功能。從理論上來看，也只有把黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象限定在黨內(nèi)事務(wù)上，黨內(nèi)法規(guī)體系才能科學(xué)地建立起來，才能在建設(shè)中國特色社會主義法治體系過程中保持自身的獨立性。從實踐角度來看，也只有將黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能限定在“管黨治黨”上，才能在不同類型的黨內(nèi)法規(guī)之間建立起相互一致的邏輯關(guān)系，也才能建立起對黨內(nèi)法規(guī)的有效監(jiān)督機(jī)制，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

　　總之，黨內(nèi)法規(guī)合規(guī)性監(jiān)督機(jī)制的建立意義非常重大。一方面，解決了執(zhí)政黨自身黨規(guī)建設(shè)的問題;另一方面，又可以在黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策與國家法律法規(guī)之間建立起保證相互一致性的具體備案審查制度。該制度的建立和運行必然會給執(zhí)政黨依法執(zhí)政帶來全新的思路，為法治中國的建設(shè)營造一個良好的法律和制度環(huán)境。