行政區(qū)劃原本是國家為了鞏固政權(quán)統(tǒng)治，而對國土進行劃分，建立相應的政權(quán)機關(guān)進行分區(qū)管理的行為。但隨著國家的發(fā)展，行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和劃分逐漸開始對一個國家的經(jīng)濟、社會、民族、文化等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生影響。長期以來，規(guī)范我國行政區(qū)劃的法律依據(jù)主要是《憲法》和國務院于1985年制定的《國務院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》(以下簡稱“《規(guī)定》”)。

　　近年來，許多地方的行政區(qū)劃建置與地方經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應的問題日漸突出，在一定程度上制約了當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。因此，一方面，越來越多的地方政府向國家申請變更行政區(qū)劃建置，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更加有力的條件。例如，20世紀90年代以來，許多省、自治區(qū)進行“市地合并”改革，行政公署都變成了市;再如20世紀80-90年代，大量的縣升格為市，在國家叫?！翱h改市”后，大量的縣又變?yōu)閰^(qū)。另一方面，我國的行政區(qū)劃制度本身也在不斷發(fā)展，“地級市”、“縣級市”、“副省級市”、“管委會”等新區(qū)劃形態(tài)不斷涌現(xiàn)。

　　這些新的區(qū)劃形態(tài)已經(jīng)突破了《憲法》規(guī)定，使得“市管縣”是否違憲等問題在實踐中引起了較大爭議。同時，除了《憲法》和作為行政法規(guī)的《規(guī)定》對行政區(qū)域的劃分和審批權(quán)限進行了簡略規(guī)定外，在法律層面還沒有關(guān)于行政區(qū)劃的統(tǒng)一規(guī)范。現(xiàn)有依據(jù)的簡單化、滯后性以及法律體系的斷層，使得我國行政區(qū)劃管理工作時常處于無法可依的境地，嚴重影響了行政區(qū)劃的日常管理工作。

　　黨的十八屆四中全會指出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”行政區(qū)劃是治理國家的重要手段，是促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、提高行政管理能力、維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。梳理清楚當今行政區(qū)劃變更面臨的主要法律問題，加快制定《行政區(qū)劃法》，是完善行政區(qū)劃變更制度、使區(qū)劃設置與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的當務之急。

　　一、行政區(qū)劃隔級決定忽視了地方權(quán)力機關(guān)自主管理權(quán)力

　　依據(jù)《憲法》規(guī)定，國務院決定省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，決定自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分;省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。隔級決定是指國務院越過省、自治區(qū)、直轄市的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，直接決定省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)部的行政區(qū)劃變更，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府越過較大市和縣級的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，直接決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政區(qū)劃變更。

　　從理論上講，隔級決定更有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，均衡地方的利益博弈。但在實踐中，隔級決定也影響了地方對區(qū)劃變更進行自主管理和決定的權(quán)力，產(chǎn)生了很大的負面作用。

　　例如，2010年北京市進行了區(qū)劃變更，將崇文區(qū)與東城區(qū)進行合并，將宣武區(qū)與西城區(qū)進行合并。雖然這次區(qū)劃調(diào)整由中央直接決策，北京市委具體組織實施。但是，直到國務院下發(fā)《國務院關(guān)于同意北京市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復》(國函[2010]55號)，北京市人大及其常委會都未得到任何表達意見的機會，北京市的其他國家機關(guān)和絕大多數(shù)市民也不知情，有種“突然”的感覺。[①]

　　依據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國務院有權(quán)批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分。從實踐來看，我國絕大多數(shù)行政區(qū)劃的變更也都是經(jīng)地方權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)向國務院提出申請，由國務院審核、批準來變更的。

　　但同時，《憲法》第104條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”行政區(qū)劃的變更關(guān)系到一方政權(quán)的組織架構(gòu)、管理效率、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團結(jié)等重要方面，屬于地方的重大政治決策，地方人民代表大會及其常委會應當參與到本地行政區(qū)劃變更的決策中，對本地區(qū)行政區(qū)劃的變更事項進行討論并擁有最終決定權(quán)。此外，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分，同樣忽視了較大市和縣級權(quán)力機關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項進行自主管理和決定的權(quán)力。

　　2010年北京市行政區(qū)劃的變更就暴露出隔級決定忽視地方權(quán)力機關(guān)自主管理權(quán)的問題。今后，甚至還有可能發(fā)生這樣的憲法危機：國務院試圖變更一個地方的行政區(qū)劃，但地方的權(quán)力機關(guān)不同意;或者，地方權(quán)力機關(guān)試圖變更本地區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃，但國務院不批準。因此，在行政區(qū)劃問題上，如何協(xié)調(diào)國務院和地方權(quán)力機關(guān)的權(quán)力，如何協(xié)調(diào)省級人民政府和較大市、縣級權(quán)力機關(guān)的權(quán)力，都是亟需解決的現(xiàn)實問題。

　　二、地級市管轄區(qū)縣不符合《憲法》的規(guī)定

　　(一)地級市管轄區(qū)縣的現(xiàn)狀

　　長期以來，我國對行政區(qū)劃的管理多依賴于政策和行政手段的調(diào)控，依靠中央政府和省級政府的審批，[②]缺乏法治思維和依法管理的依據(jù)。對行政區(qū)劃實行政策調(diào)控有利于中央對地方、上級對下級的控制，但其缺乏穩(wěn)定性和可預期性，隨意性較大。

　　長久以往，我國行政區(qū)劃的設置早已脫離了《憲法》的規(guī)定。例如，地級市管轄區(qū)縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區(qū)管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都是《憲法》沒有規(guī)定但又普遍存在的。其中，爭議最大的是地級市管轄區(qū)縣的問題。

　　在1982年以前，縣由省級政府及其派出機關(guān)管轄。當時，省級政府能夠有效管理所轄縣的事務，主要是依靠大量的派出機關(guān)。但到了1982年，中共中央第51號文件作出了改革地區(qū)體制、實行市領(lǐng)導縣體制的決定后，地級市管轄區(qū)縣首先在江蘇省試點。

　　隨后中央又發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，并把此作為1983年地方政府改革的一項重要內(nèi)容。從此，地級市管轄區(qū)縣體制開始在全國廣泛推行。截至2013年底，全國共有1 613個縣(包含自治縣等)中有1 268個縣屬于地級及以上城市管轄，占78.6%;290個地級及以上城市中263個管轄著縣，占90.7%。[③]

　　我國《憲法》設計的地方行政區(qū)劃主要有省、縣、鄉(xiāng)三級體制，地級市管轄區(qū)縣常態(tài)化后，多了一級地方政權(quán)，就成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級體制。這種體制在理論上和實踐中引起了較大爭議。

　　許多學者對這種與《憲法》規(guī)定不符的四級體制進行了批評：

　　首先，這種體制增加了管理層次，提高了管理成本，降低了行政效率。

　　其次，絕大多數(shù)地級市規(guī)模小，輻射功能弱，不但未能帶動所轄縣的經(jīng)濟社會發(fā)展，反而普遍存在著市“擠壓”縣的現(xiàn)象。

　　再次，市管縣是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，其目標主要是為中心城市服務，客觀上縣成了地級市的附屬行政單位，市里依靠行政權(quán)力將財政收支的壓力，通過層層分解壓到了基層，從而使市縣矛盾在市場經(jīng)濟條件下愈發(fā)突顯出來。

　　最后，市管縣體制違背城鄉(xiāng)分治這一國際通行的發(fā)展規(guī)律，也背離了以市帶縣、工農(nóng)互補的初衷，造成重工輕農(nóng)、厚城薄鄉(xiāng)的奇怪格局。[④]

　　但不能否認的是，1982年《憲法》所規(guī)定的省直接管縣是建立在設有大量省的派出機關(guān)的前提之下。截至2014年底，我國的省級派出機關(guān)僅剩下12個，[⑤]從現(xiàn)有條件來看，回歸省直接管縣的體制存在諸多困難和問題：

　　第一，省難以實施有效的管理。

　　當一個省級政府需要直接面對幾十個甚至一百多個縣政府時，實施有效管理是難以做到的。[⑥]

　　第二，不利于控制基層權(quán)力。

　　省直接管縣的體制會削弱對縣級政府的監(jiān)督，無法對地方形成有效的制衡，易造成地方失控、監(jiān)管真空，從而削弱中央對地方的控制。

　　(二)地級市管轄區(qū)縣違反《憲法》規(guī)定

　　在法治國家，行政區(qū)劃的有關(guān)事項，均由一國《憲法》或憲法性法律加以規(guī)范。但因為《憲法》的層級太高且不易修改，就使得實踐中時常產(chǎn)生一些行政區(qū)劃的設置是否違憲的爭議。不論地級市管轄區(qū)縣體制在客觀上的利弊，地級市管轄區(qū)縣在法律層面是否符合我國《憲法》的規(guī)定，也存在很大的爭議。筆者認為，通過《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》，對“較大的市”進行體系解釋，可以得出地級市管轄區(qū)縣體制不符合《憲法》規(guī)定的結(jié)論。

　　《憲法》第30條規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?！备鶕?jù)該條規(guī)定，“市”分為直轄市、市和較大的市三類，且僅有直轄市和較大的市才能設區(qū)、設縣。

　　《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》中又將“市”分為設區(qū)的市和不設區(qū)的市。同時在多處同一法律條文中提及有省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，國務院批準的較大的市。此外，《立法法》還提及“在以上三類市以外，其他設區(qū)的市……”。

　　以上各類“市”的概念中，不設區(qū)的市較易理解，即為縣級市。依據(jù)《憲法》第30條規(guī)定，設區(qū)的市應當包括直轄市和較大市。對于直轄市的外延也沒有爭議，爭議的焦點在于較大市的外延。毫無疑問，國務院批準的較大的市是較大市;根據(jù)“舉輕以明重”的法理原則和體系解釋，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市也應為設區(qū)的市，屬于較大的市。那么，其他設區(qū)的市自然不屬于較大的市的范疇，否則較大市須經(jīng)國務院批準的規(guī)定將失去意義。因此，其他的市設區(qū)就不符合《憲法》第30條的規(guī)定。

　　在2000年制定《立法法》時，《立法法》中所提及的其他設區(qū)的市就是指現(xiàn)實中的地級市?！读⒎ǚā愤@樣規(guī)定，是因為2000年之前我國擁有大量的地級市。為了回應這種現(xiàn)實情況，規(guī)范地級市的立法權(quán)，《立法法》才提出了“其他設區(qū)的市”這一概念。

　　綜上所述，通過對我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》的規(guī)定進行體系解釋，我國行政區(qū)劃中的“市”應包括設區(qū)的市和不設區(qū)的市，不設區(qū)的市是縣級市，設區(qū)的市應包括直轄市和較大市。較大市應包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市，國務院批準的較大的市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市。因此，地級市管轄區(qū)縣的體制缺乏明確的《憲法》依據(jù)。

　　三、行政區(qū)劃變更的程序不完善

　　(一)行政區(qū)劃變更的申請、審批程序不健全

　　目前，規(guī)范我國行政區(qū)劃的主要程序依據(jù)是國務院于1985年發(fā)布的《規(guī)定》和民政部2004年發(fā)布的《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀律的規(guī)定》。但二者作為現(xiàn)行行政區(qū)劃變更的主要規(guī)定，內(nèi)容顯得過于簡陋、滯后。

　　首先，《規(guī)定》是行政區(qū)劃變更的主要法律淵源，但從形式上看，《規(guī)定》只有簡單的十個條文，且多為原則性規(guī)定，是對我國《憲法》規(guī)定的具體化?！兑?guī)定》僅言明了相關(guān)主體的審批權(quán)限，并未規(guī)定具體哪個主體有申請行政區(qū)劃變更的權(quán)力、由誰負責逐級上報審批等具體變更程序。因此，從形式上和內(nèi)容上看，《規(guī)定》都缺乏可操作性。

　　其次，民政部于2004年發(fā)布了《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀律的規(guī)定》，對縣級以上行政區(qū)劃單位的變更審批程序進行了框架性規(guī)定，簡要地把審批程序分為制定計劃、審核、批準、建檔和監(jiān)督等步驟，但對如何申請、如何審核、如何建檔、如何監(jiān)督等均無具體規(guī)定，更沒有涉及到負責主體、審批期限和法律責任等方面的內(nèi)容。[⑦]

　　行政區(qū)劃變更程序規(guī)定的不健全，導致了實踐中各地方操作混亂，社會矛盾多發(fā)，處理不好就有可能損害相關(guān)主體的利益。因此，我國行政區(qū)劃變更究竟應通過什么程序來申請、審批，如何兼顧國家和地方、上級和下級的利益等都是亟需明確的內(nèi)容。

　　(二)行政區(qū)劃變更程序的公眾參與不足

　　“在行政區(qū)劃制度中，設置程序具有重要地位，行政區(qū)劃的設置是否民主、理性、公正，在相當程度上是由程序決定的?！盵⑧]“法治的本質(zhì)和實現(xiàn)離不開程序，法律的程序具有其獨立的價值?！盵⑨]我國行政區(qū)劃的變更，除了申請、審批程序不健全外，還存在公眾與社會參與不足的問題。

　　行政區(qū)域變更不只是地理區(qū)域的變化，更重要的是國家政權(quán)機關(guān)統(tǒng)治和管理形式的變化，行政區(qū)域變更既涉及國家機關(guān)相互之間的關(guān)系，也涉及國家機關(guān)與公民之間的關(guān)系。我國行政區(qū)劃的變更完全依靠國家機關(guān)的提議、審批等內(nèi)部程序進行，對公眾是不開放的，缺乏民主參與、專家論證、風險評估等必要環(huán)節(jié)，甚至地方權(quán)力機關(guān)都無權(quán)決定轄區(qū)內(nèi)區(qū)劃的變更?，F(xiàn)行的行政區(qū)劃變更程序很難達到民主、科學的要求。

　　此外，“行政區(qū)劃法律制度的不完善，特別是行政區(qū)劃變更不對公眾開放，給地方政府官員留下了較大的行動空間，使得行政區(qū)劃變更很容易成為政府官員追求政績、擴大權(quán)力的一種便捷方式”，[⑩]也導致行政區(qū)劃的變更往往單純考慮經(jīng)濟因素，而忽視了文化、歷史、民生等方面的因素，容易犧牲被變更轄區(qū)居民的利益，引發(fā)社會矛盾。

　　四、加快行政區(qū)劃立法，完善行政區(qū)劃變更體制

　　黨的十八屆四中全會指出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律?！蓖晟菩姓^(qū)劃變更體制，就需要在已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，將實踐證明有效的制度、機制規(guī)定在法律中，使行政區(qū)劃變更體制能夠適應社會經(jīng)濟的發(fā)展，行政區(qū)劃工作能夠有法可依。

　　(一)制定《行政區(qū)劃法》

　　我國目前尚未出臺統(tǒng)一規(guī)定行政區(qū)劃的法律，只有《憲法》和《規(guī)定》對行政區(qū)劃的層級、變更時的審批權(quán)限進行了簡單規(guī)定。制定《行政區(qū)劃法》具有現(xiàn)實必要性。

　　首先，憲法和行政法規(guī)之間的斷層使得行政區(qū)劃管理工作有法難依。目前，《憲法》對行政區(qū)劃的層級和審批主體進行了簡略規(guī)定，而各級民政部門主要依據(jù)《規(guī)定》對行政區(qū)劃進行管理，而在法律層面沒有任何行政區(qū)劃管理的規(guī)定，行政法規(guī)與憲法之間出現(xiàn)了斷層，導致民政部門的工作有法難依。

　　其次，《規(guī)定》的層級較低，很多內(nèi)容無法在行政法規(guī)層面進行規(guī)范。國務院于1985年制定的《規(guī)定》屬于行政法規(guī)，它的層級較低，無法從宏觀層面對行政區(qū)劃的設定權(quán)限進行統(tǒng)一規(guī)范，比如對于我國特別行政區(qū)、省級行政區(qū)劃的建置等，《規(guī)定》都無法涉及。

　　最后，行政區(qū)劃的法律制度陳舊落后、不夠完備。改革開放以來，我國行政區(qū)劃的法制建設明顯加強，盡管除了《憲法》作為我國行政區(qū)劃變更與管理的基本依據(jù)以外，國務院還頒布了《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》、《關(guān)于地名命名的暫行規(guī)定》、《關(guān)于調(diào)整設鎮(zhèn)標準的報告》、《關(guān)于調(diào)整設市標準和市領(lǐng)導縣條件的報告》、《關(guān)于調(diào)整設市標準的報告》以及《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》等文件。但就總體而言，這些規(guī)定陳舊落后，碎片化嚴重，對于依法治國、依法行政的一些新要求，以及行政區(qū)劃變更等實踐中出現(xiàn)的一些新問題不能及時規(guī)范，影響行政區(qū)劃管理工作。

　　因此，為促進行我國行政區(qū)劃由政策調(diào)控到法律調(diào)控的轉(zhuǎn)型，保證行政區(qū)劃變更的有序進行和各級國家機關(guān)有效行使憲法和法律職權(quán)，維護公民的合法權(quán)利，我國有必要制定一部綜合性的對行政區(qū)劃重大問題進行全方位規(guī)定的法律，以對行政區(qū)劃相關(guān)事項給予全面的、科學的規(guī)范。具體而言，《行政區(qū)劃法》應規(guī)定行政區(qū)劃的基本原則和基本制度，明確我國行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和層級，明確行政區(qū)劃變更的權(quán)限、標準和程序，規(guī)范行政區(qū)域變更過渡期國家機關(guān)權(quán)力交接程序，建立違反行政區(qū)劃變更程序的責任追究制度。

　　(二)擴大行政區(qū)劃變更的管理主體

　　一些西方國家把行政區(qū)劃的變更分成兩類：“成立自治市、市縣合并、成立專區(qū)政府等事務，一般作為政治性事務處理，通常由地方議會投票決定，或由區(qū)域內(nèi)所有的居民公投決定;而對于行政邊界變動、行政功能轉(zhuǎn)移等行政區(qū)劃調(diào)整，由于這些事務與自治關(guān)聯(lián)不大，普遍由行政部門或地方議會決定，當然轄區(qū)居民仍有參與權(quán)?！盵11]行政區(qū)劃的變更不僅是行政區(qū)域的地理變動，更切實涉及到經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、百姓利益、城鎮(zhèn)規(guī)劃等實質(zhì)問題。

　　我國傳統(tǒng)上行政區(qū)劃的管理權(quán)主要集中在中央政府，目前這種集權(quán)的管理模式已不太適合區(qū)域經(jīng)濟社會的多樣化、差異化發(fā)展需求和民主理念，暴露出諸多弊病，需要改革。

　　《憲法》第104條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項?！睂Ρ据爡^(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃進行變更，當然屬于本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項。行政區(qū)劃的變更，有必要建立人大常委會參與機制，應當讓人大常委會參與行政區(qū)劃變更的方案制定和論證、審批等程序，并“就行政區(qū)域變更期間有關(guān)國家機關(guān)如何繼續(xù)依法行使職權(quán)、如何處理國家機關(guān)之間的關(guān)系、如何處理國家機關(guān)(特別是公、檢、法機關(guān))與公民之間的關(guān)系等事項，提出政策性的指導意見?！盵12]

　　(三)區(qū)分主動變更和依申請變更，隔級主動變更由地方權(quán)力機關(guān)作出最終決定

　　隔級決定是我國行政區(qū)劃變更的主要制度。實踐當中，我國行政區(qū)劃的變更絕大多數(shù)情況下都是有權(quán)機關(guān)依據(jù)地方的申請，從而作出變更行政區(qū)劃的決定。但有時，上級需要從戰(zhàn)略發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)等角度，對所轄區(qū)域作出統(tǒng)一規(guī)劃和部署，從而主動變更下級的行政區(qū)劃。主動變更與依申請變更在審批主體、程序等方面都有所不同。因此，為解決隔級決定制度忽視地方權(quán)力機關(guān)自主管理權(quán)的問題，及完善行政區(qū)劃變更機制，區(qū)分主動變更和依申請變更具有重要意義。

　　具體來說，主動變更是指上級權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)從區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā)，依據(jù)《憲法》賦予的權(quán)限，根據(jù)行政區(qū)劃的相關(guān)標準，在下級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)未申請變更行政區(qū)劃的情形下，直接變更下級行政區(qū)劃的建置和區(qū)域劃分。

　　應當指出，主動變更必須遵循必要性原則，即只有在出于所轄區(qū)域內(nèi)國防、社會、經(jīng)濟、民族、軍事等重要利益因素，確有必要變更的，上級權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)才能主動變更下級單位的行政區(qū)劃。在主動變更的情況下，下級權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)往往無法從大局出發(fā)，考慮到行政區(qū)劃變更的必要性。例如，1997年，第八屆中國人民代表大會第五次會議決定成立重慶直轄市，這一主動變更就是國家對整個西南地區(qū)的規(guī)劃、發(fā)展做出的戰(zhàn)略部署。

　　但是，在隔級主動變更的情形下，應當尊重地方的自主管理權(quán)，由地方權(quán)力機關(guān)對本轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事務作出最終決定。如國務院將北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并，將西城區(qū)與宣武區(qū)合并時，應當由北京市人大常委會作出最終決定。因此，隔級主動變更應當經(jīng)過被變更主體的上一級人大常委會的同意，上一級人大常委會不同意的，應報請相應權(quán)力機關(guān)決定。具體而言：

　　第一，全國人民代表大會批準省、自治區(qū)和直轄市的建置;

　　第二，省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，可由國務院提出變更方案，但須經(jīng)省級人大常委會同意，省級人大常委會不同意的，報全國人大常委會決定;

　　第三，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設立、撤銷、合并、分立、更名和區(qū)域界線的變更，可由省級人民政府提出變更方案，須經(jīng)縣級人大常委會同意，縣級人大常委會不同意的，報省級人大常委會決定;

　　第四，行政公署、區(qū)公所、街道辦事處的撤銷、更名、駐地遷移，由依法批準設立各該派出機關(guān)的人民政府決定。

　　依申請變更是指地方權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)向《憲法》規(guī)定的有權(quán)機關(guān)提出申請，有權(quán)機關(guān)根據(jù)行政區(qū)劃變更的相關(guān)標準和程序進行審核，來決定是否準予變更。在依申請變更中，不存在上級行政機關(guān)忽視下級權(quán)力機關(guān)自主管理權(quán)的問題。全國人大、國務院和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府應當依照《憲法》規(guī)定，對地方權(quán)力機關(guān)和人民政府提出變更行政區(qū)劃的申請進行審核、批準。

　　總之，行政區(qū)劃的變更應當區(qū)分主動變更和依申請變更。依申請變更是原則，主動變更是例外。在主動變更中，對隔級主動變更應當進行限制。

　　(四)完善行政區(qū)劃的變更程序

　　我國行政區(qū)劃的變更主要依靠行政機關(guān)的申請、審批等內(nèi)部程序，并不對社會公眾開放，缺乏民主參與和論證等環(huán)節(jié)。這樣的行政區(qū)劃變更程序很難達到民主、科學的要求，難以在最大程度上權(quán)衡好國家、地方和群眾的利益。

　　有學者指出：“對于行政區(qū)劃的實施程序，一是要建立一套民主的、開放的程序，保證民眾和地方的參與，以充分考慮民眾的利益和地方發(fā)展的需求;二是要設置科學的調(diào)查和論證程序，保證行政區(qū)劃的調(diào)整科學合理。在實施手段方面，需要在傳統(tǒng)行政審批的同時加入調(diào)查論證和成本效益分析的方法?！盵13]行政區(qū)劃的變更需要以理性為基礎(chǔ)，以考慮各種影響因素和多方面的利益為前提，以科學論證為依據(jù)。行政區(qū)劃變更，應當建立公民參與、專家論證和風險評估機制。

　　第一，建立行政區(qū)劃變更的公民參與機制。

　　目前，行政區(qū)劃變更多數(shù)是以政府為主導，以推動地方經(jīng)濟發(fā)展為目的的模式。“行政區(qū)劃變更的創(chuàng)造性功能和民主參與過程被大大束縛，這并不是社會良性運行的特征。民主理念要求，任何重大行政決策必須接受公眾監(jiān)督并對公眾負責，需要變自上而下的行政區(qū)劃變更模式為自下而上的地方治理模式?！盵14]行政區(qū)劃變更需要與民主理念相銜接，這樣才能增強行政區(qū)劃變更的科學性，提高政府決策的合法性、合理性，提升地方治理的運行績效。

　　在美國，特別行政區(qū)的設置，一般情況下由當?shù)鼐用癜凑账谥莸南嚓P(guān)法律，向縣政府申請，如果獲得批準，再經(jīng)居民投票同意，才可設立。[15]

　　德國基本法第29條第3款規(guī)定：“在新建州或合并州區(qū)域以及現(xiàn)有相關(guān)州域或州屬關(guān)系將發(fā)生變更的部分地區(qū)，有半數(shù)以上投票同意時，全民公決通過?！?/span>

　　對于我國而言，建立行政區(qū)劃變更的公民參與機制，應通過信息公開和聽取公眾意見的程序來實現(xiàn)。信息公開和聽取公眾意見是現(xiàn)代法治政府在制定公共政策、決定公共事務或采取對公眾有影響的行動時必須遵守的程序。行政區(qū)劃變更作為一項影響重大公共資源分配和公共服務程度的行政行為，必須納入民主參與的機制。

　　具體而言，在信息公開方面，應當從三個方面著手：

　　(1)申請與審批的公開：各級政府應將行政區(qū)劃變更申請的受理及審批計劃向社會公布，保證在作出決定之前廣泛了解社會各界的態(tài)度并聽取民眾的意見。

　　(2)審批內(nèi)容和論證依據(jù)的公開：對于行政區(qū)劃變更申請的內(nèi)容、專家論證報告、審批的階段與期限等均應公開，接受公眾監(jiān)督。

　　(3)審批結(jié)果的公開：行政區(qū)劃變更的方案在有權(quán)部門批準后，除了以通知或批復的形式下發(fā)給相關(guān)各級政府外，應當及時向社會公布，并告知相關(guān)利益主體提出異議的途徑。聽取公眾意見，應當關(guān)注行政區(qū)劃變更對相關(guān)區(qū)劃范圍內(nèi)民眾的影響，重點關(guān)心民眾對文化歷史、社會關(guān)系、公共服務產(chǎn)品、地域歸屬感等問題。在必要時，可以召開聽證會的形式征求民眾意見，聽證結(jié)果則作為作出變更決定和方案的重要依據(jù)。

　　第二，建立行政區(qū)劃變更的專家論證機制。

　　通過專家論證程序，可以對行政區(qū)劃變更方案進行科學、全方位的論證和優(yōu)化，使之成為行政區(qū)劃變更決定的重要參考，從而實現(xiàn)行政區(qū)劃變更的科學、合理與可行。論證行政區(qū)劃變更時，應征詢法學、經(jīng)濟學、行政管理學、民族學、地理學等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，以了解該變更在各方面的可行性與其他影響。

　　第三，建立行政區(qū)劃變更的風險評估機制。

　　“2012年《國務院政府工作報告》提出加快建立健全行政決策風險評估機制，這無疑有利于有效提升政府管理水平。一個重大政策的制定，是關(guān)乎國家利益、百姓幸福的大事，所以建立包括社會穩(wěn)定風險、環(huán)境風險、經(jīng)濟風險等在內(nèi)的風險評估制度很有必要?！盵16]行政區(qū)劃變更應當由有權(quán)機關(guān)派出評估團隊，就行政區(qū)劃變更的社會、經(jīng)濟、民族、文化等方面的風險進行綜合評估。評估報告應當全面公開，并作為作出變更決定和方案的重要依據(jù)。

　　建立公民參與、專家論證和風險評估機制，實際上夯實了行政區(qū)劃變更的社會基礎(chǔ)，有助于實現(xiàn)行政區(qū)劃變更后社會穩(wěn)定、經(jīng)濟效益等多重效果。

　　注釋:

　　[①]莫紀宏：《行政區(qū)域變更工作應當納入法治的軌道》，載《北京聯(lián)合大學學報人文社會科學版)》(2010年第3期。

　　[②]參見薛剛凌、劉雄智：《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》，載《行政法學研究》2007年第3期。

　　[③]左言慶、陳秀山：《基于尺度理論視角的中國城市行政區(qū)劃調(diào)整研究》，載《天津行政學院學報》2014年第3期。

　　[④]焦洪昌：《關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考》，載2007年9月2日《法制日報》第2版。

　　[⑤]中華人民共和國民政部編：《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊政務版2015》，中國地圖出版社2015年版，第1頁。

　　[⑥]謝慶奎：《中國地方政府體制概論》，中國廣播電視出版社1998年版，第6頁。

　　[⑦]參見張弛：《我國行政區(qū)劃調(diào)整的審批程序研究》，載《管理觀察》2014年第11期。

　　[⑧]薛剛凌、劉雄智：《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》，載《行政法學研究》2007年第3期。

　　[⑨]應松年主編：《行政程序法立法研究》，中國法制出版社2001年版，第19頁。

　　[⑩]參見陳小華：《試論我國行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》，載《人民論壇》2013年第17期。

　　[11]參見陳小華：《試論我國行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》，載《人民論壇》2013年第17期。

　　[12]莫紀宏：《行政區(qū)域變更工作應當納入法治的軌道》，載《北京聯(lián)合大學學報》(人文社會科學版)2010年第3期。

　　[13]薛剛凌、劉雄智：《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》，載《行政法學研究》2007年第3期。

　　[14]參見陳小華：《試論我國行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》，載《人民論壇》2013第17期。

　　[15]趙聚軍：《中國行政區(qū)劃改革研究——政府發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與研究范式轉(zhuǎn)換》，天津人民出版社2012年版，第108頁。

　　[16]參見馬懷德：《完善權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)鍵在于決策法治化》，載《中國黨政干部論壇》2015年第3期。

　　作者：馬懷德，中國政法大學教授，法學博士

　　來源：《行政法學研究》2016年第1期