近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)。這份中央文件一經(jīng)發(fā)布立即被各路新聞媒體標注為“重磅”，引發(fā)了強烈反響，尤其是圍繞“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”的討論，迅速席卷了傳統(tǒng)主流媒體和新型自媒體，叫好者有之，質(zhì)疑者有之，抨擊者亦有之，真可謂“一石激起千層浪”。

　　短短一句話何以引起如此軒然大波?在我看來，根源在于對中央新政研讀不夠、對私有產(chǎn)權(quán)保護的信心不夠，尤其是對政策與法之關(guān)系理解不夠。對中央新政研讀不夠表現(xiàn)在將文件倡導的“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”，誤讀、甚至曲解為“所有小區(qū)院墻要馬上推倒”，既忽略了“實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”的目的限制，也忽視了“逐步”這一“打開”的漸進性限定。對私有產(chǎn)權(quán)保護的信心不夠表現(xiàn)在認為中央的新政一出，業(yè)主的土地使用權(quán)、院墻所有權(quán)等權(quán)利便不再有保障，政府可能僅憑中央文件拆除小區(qū)圍墻，拿走本屬于業(yè)主共有的小區(qū)道路。對政策與法之關(guān)系理解不夠表現(xiàn)在將二者簡單對立起來，以為有中央一句話，地方政府就可以置現(xiàn)行法律法規(guī)于不顧，推倒所有城市小區(qū)圍墻，并不惜給這一政策貼上“違法違憲”、“摧毀法治信仰”等頗為吸引眼球之大標簽。之所以說對中央政策與法律的關(guān)系理解不夠是主因，是因為如果能夠正確看待政策與法律的關(guān)系，就不可能出現(xiàn)對一份中央文件如此的誤解或曲解，也不可能如此擔心私有產(chǎn)權(quán)的保護。其實，十八大，尤其是十八屆四中全會以來，法律和政策的關(guān)系越來越清晰，界限越來清楚。政策可以補法律之不足，也可能引領(lǐng)法律之變革，但不可公然侵占法律的領(lǐng)地，對抗法律的規(guī)定，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”作為政策規(guī)定，所規(guī)定的只是未來改革的方向，也就是為未來如何緩解道路擁堵找了出路、定了基調(diào)。各級政府當然不能依據(jù)這樣一句沒有剛性約束力的政策強行推倒成千上萬小區(qū)的院墻。在《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)(包括地方性法規(guī))對小區(qū)道路、院墻的權(quán)屬，以及收回國有土地使用權(quán)有明確規(guī)定的情況下，要將中央政策落地，打開已建成封閉住宅小區(qū)大門，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，必須通過法治方式。所謂法治的方式，就是要在充分尊重業(yè)主土地使用權(quán)、院墻所有權(quán)等權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過市場化的或者法律規(guī)定的強制收回國有土地使用權(quán)的方式(如果涉及集體土地，還需遵守征收的規(guī)定)，實現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部道路的公共化。也就是說，小區(qū)內(nèi)部道路公共化并非只有強制收回國有土地使用權(quán)一種途徑，政府完全可以通過與小區(qū)業(yè)主平等協(xié)商的方式，實現(xiàn)其目的。因為小區(qū)內(nèi)部道路的公共化所強調(diào)的是“使用”的公共化，而不是“產(chǎn)權(quán)”的公共化。只要政府和小區(qū)業(yè)主能夠自愿達成協(xié)議，不一定非要通過收回國有土地使用權(quán)的方式。

　　但是，如果小區(qū)業(yè)主不愿意，政府要強制收回小區(qū)道路的國有土地使用權(quán)，那就必須遵守限制私人財產(chǎn)權(quán)的底線要求：一是目的的正當性——公益性。公共利益既是限制的理由，又是限制的界限。二是形式的正當性——法定性。財產(chǎn)權(quán)為基本權(quán)利，對其限制應當以法律為之。三是程序的正當性——相互性。相互性原則并非要求限制必須取得被限制者的同意，而是不能排除被限制者的意見對立法和適用法律產(chǎn)生影響。這一原則包括公眾參與決策、被限制者參與法律適用程序及可爭議性(特別是可訴性)。四是手段的正當性——比例性。比例原則是針對行為目的與手段之間的關(guān)系而言的，旨在維持公共利益與財產(chǎn)權(quán)之間的公平衡量。這一原則包括三層意思：適宜性，要求手段促使實現(xiàn)期望的結(jié)果;必要性，要求手段是必要的;適當性，要求限制的嚴厲程度，與所追求的目的的重要性、緊迫性程度相當。具體到本爭論問題，那就要求必須遵守法律法規(guī)的規(guī)定，即需滿足《物權(quán)法》第148條、《土地管理法》第58條規(guī)定的“公共利益需要”、“舊城區(qū)改建”、“使用期限屆滿”等條件，并按照《物權(quán)法》第148條、第42條，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條、第47條等的規(guī)定給予補償。同時，在收回程序上，也要尊重小區(qū)業(yè)主的參與權(quán)，給予其充分的救濟權(quán)?？紤]到目前這方面的法律規(guī)定還不完善，建議借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，出臺相應的行政法規(guī)，以規(guī)范公權(quán)力，保障私權(quán)利，同時給社會以明確預期，減少紛爭。

　　當然，實現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部道路公共化的方式不止以上兩種。比如，有專家提出可以等到國有土地使用權(quán)70年期限屆滿續(xù)期時借機打開小區(qū)院門，這是個好建議，也是未來可考慮的“逐步”打開的方式之一，但要實現(xiàn)“到2020年，城市建成區(qū)平均路網(wǎng)密度提高到8公里/平方公里，道路面積率達到15%”的目標，這一方式的作用有限。

　　最后，需要特別強調(diào)的是，中央文件和法律法規(guī)關(guān)系在理論上的清晰，并不意味著實踐一定能夠嚴守理論或制度的條條框框。十八大之前，以言代法、以言壓法、以中央政策代替法律并不鮮見;十八大之后，這種現(xiàn)象明顯減少，但仍未絕跡，有的地方政府在法律沒有修改或廢止，也沒有取得突破法律規(guī)定授權(quán)的情況下，把與法律不一致的政策挺在了法律的前面。正是基于這一原因，我們說有些人對自己的權(quán)利可能被文件侵犯的擔心不是毫無根據(jù)的。也正是在這個意義上，我們特別希望各級政府在貫徹中央文件精神時，一定要處理好政策與法律的關(guān)系，認真對待公民權(quán)利，用好法律這一治國之重器，以法治方式落實中央政策文件。

　　(法制網(wǎng)特約評論員 劉銳，作者系國家行政學院法學部教授，民商經(jīng)濟法教研室主任)