編者按：十八屆四中全會提出了對所有規(guī)范性文件進行審查的任務(wù)。規(guī)范性文件的數(shù)量特別龐大，且對公民生活、社會生活產(chǎn)生重大影響，因此，必須對規(guī)范性文件進行審查，而這也是維護國家法律效力和權(quán)威的重要手段。

　　十八屆四中全會提出了對所有規(guī)范性文件進行審查的任務(wù)。決議提出，“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”此前，對于法律的備案審查制度已經(jīng)建立，現(xiàn)在新的任務(wù)是把所有的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。這是一個相當(dāng)艱巨的任務(wù)。目前學(xué)界對此問題的研究尚未充分展開。

　　規(guī)范性文件量大面廣

　　要“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，首先應(yīng)該確認(rèn)規(guī)范性文件的范圍。所謂規(guī)范性文件，就是指那些不屬于法律性質(zhì)的、帶有規(guī)范性內(nèi)容的所有文件。規(guī)范性內(nèi)容，即指那些規(guī)定普遍性內(nèi)容的、需要相關(guān)主體遵循的規(guī)則。在我國，規(guī)范性文件量大面廣，上至國家機關(guān)，如全國人大和地方人大及其常委會、國務(wù)院及其各部委、最高人民法院及各級地方人民法院、最高人民檢察院及各級人民檢察院、地方各級人民政府，下至企事業(yè)單位、社會團體，甚至一個居委會、村委會，都可能制定非法律性質(zhì)的規(guī)范性文件。所以，規(guī)范性文件的數(shù)量特別龐大，且對公民生活、社會生活產(chǎn)生重大影響，因此，必須對規(guī)范性文件進行審查。

　　規(guī)范性文件審查的必要性：一個實際案例

　　規(guī)范性文件由于其廣泛性存在和制定的非規(guī)范性(同法律相比)，容易出現(xiàn)違反法律甚至違反憲法的可能。筆者最近讀到廣州一位律師撰寫的一篇文章，談到他最近在辦理一起機動車交通事故責(zé)任糾紛案時，被法院拒絕立案。原因是：案件的事故發(fā)生地在廣州市增城區(qū)，被告(駕駛員)住所地在廣州市越秀區(qū)，被告(保險公司)住所地在廣州市天河區(qū)，根據(jù)《民事訴訟法》第28條規(guī)定：“因侵權(quán)行為提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄?！卑凑丈鲜龇梢?guī)定，本案既可以在增城立案，也可以在越秀或天河立案?？紤]到增城在郊區(qū)，為方便原告的訴訟工作，律師選擇了越秀區(qū)人民法院進行立案。當(dāng)律師來到越秀區(qū)法院的立案大廳辦理立案手續(xù)時，立案庭的法官翻閱了提交的案件材料后說：“本案只能在增城區(qū)法院起訴，越秀區(qū)和天河區(qū)的法院均不能立案受理?！逼湟罁?jù)是由廣東省高級人民法院、廣東省公安廳于2001年聯(lián)合頒布的《廣東省高級人民法院、廣東省公安廳關(guān)于處理道路交通事故案件若干具體問題的補充意見》，該《補充意見》第22條規(guī)定：“對發(fā)生在廣東省內(nèi)的交通事故損害請求賠償，交通事故當(dāng)事人住所地不在廣東省內(nèi)的，依據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定確定案件管轄;交通事故當(dāng)事人雙方都在廣東省內(nèi)的，由交通事故發(fā)生地法院管轄。”根據(jù)該規(guī)定，若交通事故的雙方當(dāng)事人均在廣東省內(nèi)(本案原告住所地在廣州市白云區(qū))，則案件只能由事故發(fā)生地的法院管轄。據(jù)此，本案只能到增城區(qū)法院起訴。該《補充意見》關(guān)于交通事故管轄法院的規(guī)定明顯與《民事訴訟法》關(guān)于侵權(quán)糾紛管轄法院的規(guī)定相沖突，限制了法律所賦予的當(dāng)事人選擇管轄法院的權(quán)利，侵犯了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。但律師終歸說服不了立案庭的法官，他們過去十多年來一直是按照《補充意見》的規(guī)定來立機動車交通事故責(zé)任糾紛的案子。(參見黃恒：《如何看待地方法院制定的規(guī)范性文件的效力》，微信號“法客帝國”，2016年2月21日)

　　此類規(guī)范性文件與國家法律、法規(guī)直接沖突的事例不勝枚舉，由此引發(fā)的沖突和糾紛也經(jīng)常出現(xiàn)。因此，加強對各種規(guī)范性文件的備案審查是非常必要的，它是維護國家法律效力和權(quán)威的重要手段。

　　建立多層級的審查機制

　　從十八屆四中全會決議的文本看，將對規(guī)范性文件的審查納入了憲法監(jiān)督制度的范疇，由全國人大及其常委會來對規(guī)范性文件進行審查，并依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。按照目前我國憲制，只有全國人大及其常委會有權(quán)撤銷違憲違法的文件。但由于我國是多層級的行政區(qū)劃管理體制，僅從立法來講，就有國家立法和地方立法，是一個“一元兩級多層次”的立法體制，全國人大及其常委會對法律、法規(guī)的備案審查機制運轉(zhuǎn)不暢，不能很好地履行審查職能，加之多層次的立法主體沒有很好地貫徹“下位法服從上位法”的立法原則，出現(xiàn)了較多的法律沖突現(xiàn)象，何況要對如此龐大的規(guī)范性文件進行審查，更是力所不逮。規(guī)范性文件本身就是一個多層次存在的產(chǎn)物，因此，應(yīng)該針對多樣化的規(guī)范性文件存在的現(xiàn)實，建立一個多層次的規(guī)范性文件的備案審查機制。這樣，才能完成十八屆四中全會決議提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的任務(wù)。

　　如何理解“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”

　　在對規(guī)范性文件進行審查的問題上，十八屆四中全會還提出了一個禁止性規(guī)定：“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，對這句話，許多人都不太理解。有些人提出疑問，地方性法規(guī)是不是立法性質(zhì)的?筆者認(rèn)為，這句話主要還是針對規(guī)范性文件的。

　　“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，關(guān)鍵在于如何理解什么是帶有立法性質(zhì)的文件?，F(xiàn)在學(xué)界特別是法學(xué)界對此解讀不多。有些學(xué)者從程序化來解讀，筆者認(rèn)為程序化不足以成為它的區(qū)別點，因為規(guī)范性文件照樣可以做到程序化;有的學(xué)者從抽象性來解讀，筆者認(rèn)為抽象性也不是它的區(qū)別點，規(guī)范性文件也大多是抽象性規(guī)定。筆者認(rèn)為，區(qū)別點主要在于：一個是它有普遍性的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，立法性質(zhì)的文件都有普遍性權(quán)利義務(wù)要求;另一個最主要的特點就是法律責(zé)任的規(guī)定，如果一個文件里涉及法律責(zé)任的規(guī)定，那么就應(yīng)該把它判定為立法性質(zhì)的。而作為一個規(guī)范性文件，它不具有這個功能。

　　當(dāng)然，這里還有一個背景，就是決議的這句話不是針對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章而言的，它主要是針對地方所發(fā)布的“紅頭文件”。因為當(dāng)前的法治意識還不是很普及，一些政府部門、決策部門還缺乏法治意識，常常不知道自己能做什么、不能做什么，有時候在發(fā)布文件的時候，會在“紅頭文件”中涉及立法領(lǐng)域的事項。所以，決議提出“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。這是一個禁令，使各級政府機構(gòu)、決策機構(gòu)明白，在發(fā)布規(guī)范性文件時，不要涉足立法性質(zhì)的事項。