打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度

——論《政府信息公開(kāi)條例》修改的基本定位

　　周漢華

　　《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱為《條例》)實(shí)施近八年，成績(jī)得到國(guó)內(nèi)外肯定，也面臨各種問(wèn)題，有必要適時(shí)進(jìn)行修改。目前，有關(guān)方面已經(jīng)啟動(dòng)條例修改工作，正在征求意見(jiàn)。對(duì)于條例修改的基本方向，有兩種不同觀點(diǎn)。一種思路認(rèn)為應(yīng)該圍繞條例實(shí)施中的具體問(wèn)題，做出有針對(duì)性的修改。這一思路大家都贊同，正在進(jìn)行的修改體現(xiàn)的也是這一思路。另一種思路認(rèn)為應(yīng)該在解決具體問(wèn)題的同時(shí)，根據(jù)信息化發(fā)展新形勢(shì)，打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度。

　　第二種思路是否可行，應(yīng)該如何進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)，還存在比較多的模糊空間。筆者一直贊同后一種思路，現(xiàn)就升級(jí)版制度涉及的幾個(gè)主要問(wèn)題予以論述。

　　一、實(shí)踐發(fā)展需要升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度

　　中國(guó)的改革舉措很多并不是規(guī)劃出來(lái)的，而是來(lái)自于自下而上的自發(fā)探索，因而具有很強(qiáng)的生命力。考察政務(wù)公開(kāi)制度的三個(gè)發(fā)展階段，再次印證了這一規(guī)律。

　　(一)政務(wù)公開(kāi)的初步探索階段

　　中國(guó)的政務(wù)公開(kāi)制度源自廣大農(nóng)民村務(wù)公開(kāi)的自發(fā)探索，是中國(guó)農(nóng)村改革的一項(xiàng)偉大創(chuàng)造。在此基礎(chǔ)上，1987年制定的《村民委員會(huì)組織法(試行)》第17條規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)所需的費(fèi)用，經(jīng)村民會(huì)議討論決定，可以向本村經(jīng)濟(jì)組織或者村民籌集。收支帳目應(yīng)當(dāng)按期公布，接受村民和本村經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督”。這是法律第一次對(duì)村務(wù)公開(kāi)進(jìn)行規(guī)范，極大地推動(dòng)了村務(wù)公開(kāi)工作的發(fā)展。

　　1990年，中共中央《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》要求“增加村務(wù)公開(kāi)的力度，接受村民對(duì)村民委員會(huì)工作的監(jiān)督”。

　　1994年，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》第一次提出要抓好“村務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)”。

　　1998年，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》，促進(jìn)了村務(wù)公開(kāi)制度的全面發(fā)展。

　　在村務(wù)公開(kāi)探索的基礎(chǔ)上，2000年，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開(kāi)制度的通知》，開(kāi)啟政務(wù)公開(kāi)制度發(fā)展的新格局。

　　2002年，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)制度的通知》，擴(kuò)大公開(kāi)制度的適用領(lǐng)域。

　　2005年，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》，促進(jìn)警務(wù)公開(kāi)、稅務(wù)公開(kāi)、立法公開(kāi)、審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、校務(wù)公開(kāi)、兩公開(kāi)一監(jiān)督等各種形式的公開(kāi)探索。

　　可以看到，在2007年出臺(tái)《條例》以前，政務(wù)公開(kāi)積累的經(jīng)驗(yàn)超過(guò)20年，充分體現(xiàn)我們黨從群眾中來(lái)、到群眾中去的群眾路線精神和各種主體勇于改革創(chuàng)新的活力和創(chuàng)造力。沒(méi)有這些實(shí)踐探索，不可能制定《條例》，更不可能有《條例》在制度建設(shè)上的提升和規(guī)范化。

　　當(dāng)然，從制度演進(jìn)的角度看，這一階段的政務(wù)公開(kāi)探索還是初步的，有很鮮明的過(guò)渡性特點(diǎn)，主要的缺陷是缺乏規(guī)范化的剛性制度約束，公開(kāi)實(shí)效難以保證。一些主體想公開(kāi)就公開(kāi)，想公開(kāi)多少就公開(kāi)多少，不想公開(kāi)就不公開(kāi)，隨意性很大?？梢哉f(shuō)這一階段的政務(wù)公開(kāi)還只是1.0版的政務(wù)公開(kāi)制度。

　　(二)政務(wù)公開(kāi)的規(guī)范發(fā)展階段

　　《條例》的起草和制定，吸收借鑒許多有益的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將政務(wù)公開(kāi)制度推上新的發(fā)展階段。相較于1.0版的政務(wù)公開(kāi)制度，《條例》在幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了重大突破：

　　第一，過(guò)去各種形式的政務(wù)公開(kāi)大多屬于單方面的承諾，《條例》將公開(kāi)從單方面的承諾變成申請(qǐng)人的權(quán)利、政府機(jī)關(guān)的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了性質(zhì)上的飛躍。

　　第二，政務(wù)公開(kāi)原先大多限于辦事制度公開(kāi)，有些地方形象地稱之為辦事過(guò)程與結(jié)果“兩公開(kāi)”，《條例》不但要求政府機(jī)關(guān)公開(kāi)辦事過(guò)程與結(jié)果，還要公開(kāi)手中掌握的政府信息，大大地?cái)U(kuò)大了公開(kāi)的范圍。

　　第三，政務(wù)公開(kāi)的程序比較簡(jiǎn)單、非正式，并且只有主動(dòng)公開(kāi)一種形式，《條例》規(guī)定的程序更為規(guī)范和嚴(yán)格，尤其是依申請(qǐng)公開(kāi)的引入，實(shí)現(xiàn)了程序上的革命性變革。

　　第四，政務(wù)公開(kāi)原先都沒(méi)有正式救濟(jì)途徑，只能采用傳統(tǒng)的反映意見(jiàn)或申訴等方式，作用非常有限，《條例》設(shè)計(jì)行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟(jì)途徑，以監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法公開(kāi)信息。

　　第五，政務(wù)公開(kāi)對(duì)配套制度的要求相對(duì)比較簡(jiǎn)單，如設(shè)立公告欄、發(fā)放便民卡等，《條例》要求政府機(jī)關(guān)必須準(zhǔn)備政府信息目錄、公開(kāi)辦事指南、發(fā)布年度報(bào)告、指定專門機(jī)構(gòu)與人員、提供查閱條件、在法定時(shí)限內(nèi)作出答復(fù)、建立違法責(zé)任追究制度等，等于打開(kāi)了政府信息資源管理和行政體制改革的末端環(huán)節(jié)，倒逼政府機(jī)關(guān)進(jìn)行系統(tǒng)變革。

　　概括起來(lái)說(shuō)，《條例》構(gòu)筑的是基本能夠與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)接軌的2.0版政務(wù)公開(kāi)制度，并由此使政務(wù)公開(kāi)進(jìn)入到規(guī)范發(fā)展階段。

　　《條例》實(shí)施近8年，政務(wù)公開(kāi)制度取得令人矚目的成績(jī)，成為黨和政府全面深化改革的抓手、聯(lián)系群眾的橋梁，《條例》的基本制度稟賦功不可沒(méi)。

　　(三)政務(wù)公開(kāi)的融合發(fā)展階段

　　條例實(shí)施以后，因?yàn)楦鞣N原因，實(shí)踐中一直面臨不少問(wèn)題。一些政府機(jī)關(guān)工作人員公開(kāi)觀念薄弱，工作不到位，不愿意公開(kāi)手中的信息;一般群眾不愿、不會(huì)、不敢申請(qǐng)政府信息;個(gè)別地方的人民法院對(duì)信息公開(kāi)案件受理難，判決更難;實(shí)踐中大量的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)都由特定少數(shù)人提出，各地普遍出現(xiàn)制度資源僅僅為少數(shù)人所用的現(xiàn)象，偏離制度設(shè)計(jì)的初衷。尤其是近幾年來(lái)，隨著以微博、微信為代表的移動(dòng)社交網(wǎng)絡(luò)的迅速普及和信息傳播方式的深刻變革，公眾對(duì)政府工作知情、參與和監(jiān)督的意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法公開(kāi)政府信息、及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切和正確引導(dǎo)輿情提出更高要求。

　　在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府信息公開(kāi)制度本身所具有的程序規(guī)范、單向被動(dòng)、邊界清晰、主體有限等特點(diǎn)，逐步顯現(xiàn)出不適應(yīng)性，單純依靠這一制度越來(lái)越難以做到“讓群眾看得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)、能監(jiān)督”。比如，根據(jù)《條例》規(guī)定，一般咨詢與政府信息公開(kāi)申請(qǐng)不同，政府機(jī)關(guān)只有義務(wù)提供信息，申請(qǐng)人是否能夠看懂，并不是政府機(jī)關(guān)的責(zé)任;對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，如果沒(méi)有申請(qǐng)人的申請(qǐng)，政府機(jī)關(guān)沒(méi)有義務(wù)主動(dòng)公開(kāi);政府信息公開(kāi)只涉及政府機(jī)關(guān)制作或者獲取的政府信息，對(duì)于一些突發(fā)事件或者輿情的說(shuō)明或者引導(dǎo)，并不屬于《條例》的適用范圍，等等。

　　這樣，從結(jié)果看，《條例》規(guī)定的制度并不能有效解決一些地方和部門政府信息公開(kāi)不主動(dòng)、不及時(shí)，面對(duì)公眾關(guān)切不回應(yīng)、不發(fā)聲等問(wèn)題，影響政府公信力和權(quán)威。

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，隨著信息化的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的政府信息公開(kāi)制度近幾年來(lái)正在發(fā)生深刻變革。政府機(jī)關(guān)從被動(dòng)接受公開(kāi)申請(qǐng)變?yōu)橹鲃?dòng)推送信息，及時(shí)回應(yīng)公眾要求，推動(dòng)不同制度融合，已經(jīng)成為各國(guó)制度變革的普遍趨勢(shì)。

　　2009年1月21日，奧巴馬總統(tǒng)在就職第一天簽發(fā)《透明和開(kāi)放政府總統(tǒng)備忘案》，提出透明、參與、合作三大原則。

　　2009年12月8日，美國(guó)管理與預(yù)算辦公室發(fā)布《開(kāi)放政府指令》，改變《信息自由法》以依申請(qǐng)公開(kāi)為主的運(yùn)行范式，建立以主動(dòng)公開(kāi)為基本范式的開(kāi)放政府體系。

　　2013年6月19日，樸槿惠總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的韓國(guó)新一屆政府發(fā)布“政府3.0時(shí)代”計(jì)劃，核心是將政府擁有的信息在國(guó)民提出要求之前進(jìn)行公開(kāi)。從2014年開(kāi)始，韓國(guó)公共機(jī)關(guān)出臺(tái)的所有政策均需從頭至尾的透明化。

　　加拿大政府通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)、開(kāi)放信息與開(kāi)放對(duì)話三個(gè)主要渠道推動(dòng)開(kāi)放政府計(jì)劃，搭建專門的“咨詢加拿大人民”門戶網(wǎng)站。

　　澳大利亞政府頒布《開(kāi)放政府宣言》，承諾“在接觸文化基礎(chǔ)上開(kāi)放政府，通過(guò)創(chuàng)造性技術(shù)運(yùn)用，更好獲取和利用政府擁有的信息”。

　　2011年聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，美國(guó)在國(guó)際上積極推動(dòng)開(kāi)放政府伙伴關(guān)系，巴西、印尼、墨西哥、菲律賓、挪威、南非、英國(guó)、美國(guó)8個(gè)國(guó)家首批簽署，目前已經(jīng)有65個(gè)國(guó)家參與。各國(guó)紛紛制定行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)開(kāi)放政府步伐。

　　《條例》實(shí)施實(shí)踐中，為因應(yīng)信息化發(fā)展帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，我國(guó)一些地方、部門也已經(jīng)在自發(fā)推動(dòng)制度融合，升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度的大致輪廓已經(jīng)初步呼之欲出。比如：

　　將政策咨詢與政府信息公開(kāi)申請(qǐng)作一并考慮，通過(guò)政府信息公開(kāi)渠道更好地為公眾提供咨詢服務(wù);

　　將政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)與宣傳部門整合，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)心的重大問(wèn)題;

　　將政府信息公開(kāi)與投訴、舉報(bào)、信訪機(jī)構(gòu)整合，通過(guò)信息公開(kāi)渠道更早、更快地發(fā)現(xiàn)行政管理工作中存在的問(wèn)題;

　　將政府信息公開(kāi)與紀(jì)檢監(jiān)察結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督;

　　將政府信息公開(kāi)與軟環(huán)境建設(shè)結(jié)合，為營(yíng)造良好投資環(huán)境服務(wù);

　　將政府信息公開(kāi)與信息共享、大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用一并考慮，為重大決策、行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)安全提供全方位支撐。

　　從實(shí)際效果看，制度融合得越好，《條例》的實(shí)施就越順利，相關(guān)的工作開(kāi)展得也越好，反之則會(huì)使《條例》實(shí)施陷入方向不明、體制分割、資源短缺等各種困境中。

　　由此可見(jiàn)，升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度已經(jīng)不是要不要的問(wèn)題，而是如何在實(shí)踐自發(fā)探索的基礎(chǔ)上進(jìn)一步系統(tǒng)地加以完善并推廣，通過(guò)《條例》修改打造3.0版的政務(wù)公開(kāi)制度，體現(xiàn)及時(shí)高效、多向互動(dòng)、資源共享、互聯(lián)互通等特點(diǎn)，推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)制度進(jìn)入融合發(fā)展新階段。

　　二、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局對(duì)政務(wù)公開(kāi)提出新要求

　　當(dāng)前，我國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期，亟需推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，及時(shí)化解各種矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

　　黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書記的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，提出并形成全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。與之相應(yīng)，中央對(duì)政務(wù)公開(kāi)也提出一系列新要求，為《條例》修改、打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度指明方向。

　　黨的十八屆四中全會(huì)決定在政務(wù)公開(kāi)的原則與范圍方面較《條例》規(guī)定有實(shí)質(zhì)性的提升：

　　一是明確提出全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，包括決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，較《條例》規(guī)定的公開(kāi)范圍要廣得多。

　　二是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)不公開(kāi)為例外原則，彌補(bǔ)《條例》在基本原則上的立法缺憾。

　　中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱為《實(shí)施綱要》)在政務(wù)公開(kāi)方面著墨甚多，要求非常具體，很多內(nèi)容都是當(dāng)年制定《條例》時(shí)沒(méi)有考慮到的，如做好對(duì)熱點(diǎn)敏感問(wèn)題的輿論引導(dǎo)，創(chuàng)新政務(wù)公開(kāi)方式，提高政務(wù)公開(kāi)信息化、集中化水平等。中央將推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的職能與推進(jìn)政府信息公開(kāi)的職能集中到國(guó)辦政務(wù)公開(kāi)辦以后，政務(wù)公開(kāi)與政府信息公開(kāi)長(zhǎng)期分離的格局得到解決，為打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度提供了組織保障。

　　2013年9月18日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，要依法實(shí)施政府信息公開(kāi)，使政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策透明、權(quán)力運(yùn)行透明，讓群眾看得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)、能監(jiān)督。李克強(qiáng)總理的講話，對(duì)政府信息公開(kāi)提出新要求，為打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度明確了方向。

　　2013年國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見(jiàn)》，2014年中辦發(fā)布的《關(guān)于建立健全信息發(fā)布和政策解讀機(jī)制的意見(jiàn)》和國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見(jiàn)》等一系列文件，對(duì)用好網(wǎng)絡(luò)特別是政府網(wǎng)站促進(jìn)政府信息公開(kāi)、提高政府公信力等相繼作出重要部署，要求打造新聞發(fā)布、政策解讀、信息公開(kāi)的升級(jí)版。

　　2016年2月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，明確提出公開(kāi)透明是法治政府的基本特征，要求穩(wěn)步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放，加強(qiáng)政策解讀，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)讓公眾更大程度地參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督，建立健全政務(wù)輿情收集、研判、處置和回應(yīng)機(jī)制，引領(lǐng)社會(huì)輿論，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的一體化政務(wù)服務(wù)體系，將政府網(wǎng)站打造成更加全面的信息公開(kāi)平臺(tái)、更加權(quán)威的政策發(fā)布解讀和輿論引導(dǎo)平臺(tái)、更加及時(shí)地回應(yīng)關(guān)切和便民服務(wù)平臺(tái)，有條件的應(yīng)把政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)服務(wù)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、公共資源交易監(jiān)督管理等工作統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進(jìn)。這些要求和部署如果能夠得到有效落實(shí)，一定能使政務(wù)公開(kāi)工作與相關(guān)工作更加緊密結(jié)合，形成制度合力，進(jìn)而打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度。

　　中央對(duì)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的核心要求可以歸納為兩個(gè)方面：

　　一是公開(kāi)的全面性和系統(tǒng)性，這是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵之舉，是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的治本之策。

　　二是要把群眾“看得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)、能監(jiān)督”作為評(píng)價(jià)公開(kāi)是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)的是以公眾為中心的現(xiàn)代治理理念，是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的必然要求，目的是實(shí)現(xiàn)從政府部門“端菜”變?yōu)槿嗣袢罕姟包c(diǎn)菜”，擴(kuò)大公眾參與，建設(shè)服務(wù)型政府。

　　這些原則和要求，比《條例》的立意更高、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)、影響更廣。

　　包括《條例》在內(nèi)，各國(guó)規(guī)范的政府信息公開(kāi)制度的邏輯基礎(chǔ)仍然是以政府為中心的供給視角，以政府機(jī)關(guān)完成法律規(guī)定的義務(wù)為最高目標(biāo)。因此，盡管在公開(kāi)的范圍上也許能夠達(dá)到以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外的水平，滿足公開(kāi)的全面性要求。但是，供給視角的制度定位決定了傳統(tǒng)制度始終無(wú)法滿足以公眾為中心的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代要求。公開(kāi)的信息可能與公眾的需求脫節(jié)，甚至使公眾淹沒(méi)在大量無(wú)用的信息中，降低制度的有效性。這是近幾年來(lái)各國(guó)紛紛打造信息公開(kāi)制度升級(jí)版的內(nèi)在原因，以公眾為中心，推動(dòng)制度融合，提升制度實(shí)效，更好地為公眾服務(wù)。

　　《條例》的修改，需對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì)有非常清醒的認(rèn)識(shí)，不打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度，不可能完成全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的任務(wù)，無(wú)法應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政府管理帶來(lái)的深刻挑戰(zhàn)。

　　當(dāng)然，對(duì)于《條例》實(shí)施中那些非常棘手的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，同樣必須高度重視，并通過(guò)《條例》修改加以解決，該進(jìn)則進(jìn)，該退則退。例如，對(duì)于較為普遍的過(guò)度利用申請(qǐng)權(quán)問(wèn)題，有必要設(shè)置一定的制度門檻;對(duì)公開(kāi)例外情形列舉不周延問(wèn)題，有必要加以彌補(bǔ)，將過(guò)程性信息、執(zhí)法信息、內(nèi)部信息等納入例外條款;對(duì)于實(shí)踐中難以操作的申請(qǐng)人特殊需要要求，可以考慮刪除;對(duì)于哪些主體屬于《條例》規(guī)定的公開(kāi)義務(wù)主體，應(yīng)該予以明確;對(duì)于主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的程序，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化。這些具體制度上的調(diào)整或者修改，有進(jìn)有退，都非常重要，直接決定著制度在實(shí)踐中是否能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　但是，這些修改或者調(diào)整，哪怕變化再大，也仍然只是屬于戰(zhàn)術(shù)層面的微調(diào)。戰(zhàn)術(shù)層面的有進(jìn)有退只有與戰(zhàn)略布局上的全面推進(jìn)相互結(jié)合，才能形成兩輪驅(qū)動(dòng)格局，既解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又全面謀劃未來(lái)。輕視戰(zhàn)術(shù)安排，會(huì)導(dǎo)致規(guī)定無(wú)法操作;缺乏戰(zhàn)略布局，會(huì)迷失大方向。

　　比如，過(guò)程性信息在各國(guó)信息公開(kāi)法中普遍被作為例外情形加以規(guī)定，《條例》因?yàn)闆](méi)有規(guī)定，實(shí)踐中常常以“三安全、一穩(wěn)定”條款代替，導(dǎo)致各種爭(zhēng)議。《條例》修改預(yù)期應(yīng)該會(huì)將過(guò)程性信息作為例外加以明確，彌補(bǔ)立法技術(shù)缺陷。但是，另一方面，四中全會(huì)決定要求決策“過(guò)程公開(kāi)”，《實(shí)施綱要》除要求行政決策“過(guò)程公開(kāi)”以外，還要求“逐步實(shí)行專家信息和論證意見(jiàn)公開(kāi)”，“對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)信息、解釋說(shuō)明，及時(shí)反饋意見(jiàn)采納情況和理由”。這樣，過(guò)程性信息公開(kāi)例外的規(guī)定就必須與決策過(guò)程公開(kāi)的要求一并考慮，一并設(shè)計(jì)，一并推進(jìn)。一方面將過(guò)程性信息納入例外情形加以規(guī)定，另一方面增加決策過(guò)程公開(kāi)、決策理由公開(kāi)、專家論證意見(jiàn)公開(kāi)等方面的規(guī)定，并推動(dòng)政府機(jī)關(guān)及時(shí)回應(yīng)社會(huì)對(duì)決策的各種疑問(wèn)，增加決策透明度與公信力。如果僅僅停留在技術(shù)層面，就事論事，只是將過(guò)程性信息納入例外，雖然本身有道理，也有利于《條例》更好實(shí)施，但明顯會(huì)與中央的要求不合拍、不同步、不協(xié)調(diào)，無(wú)法滿足公眾對(duì)決策公開(kāi)透明的要求。

　　更深入分析可以發(fā)現(xiàn)，《條例》實(shí)施中面臨的一些技術(shù)操作層面問(wèn)題，很多是因?yàn)榕涮字贫热狈?，因此才不得不進(jìn)行必要的收縮。為解決類似問(wèn)題，如果能夠通過(guò)全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，形成倒逼機(jī)制，推動(dòng)相關(guān)配套制度進(jìn)步，也是一種選擇，效果可能會(huì)更好。至少?gòu)摹稐l例》制定與實(shí)施的歷史經(jīng)驗(yàn)看，這種倒逼機(jī)制非常有效。

　　因此，《條例》修改如果只是就事論事，處處遷就現(xiàn)實(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生一退再退的連鎖負(fù)效應(yīng)。山中方一日，世上已千年。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代修改《條例》，需要再次拿出當(dāng)年制定《條例》時(shí)的政治勇氣與智慧，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)制度順勢(shì)邁上新臺(tái)階。

　　三、升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度的基本內(nèi)容

　　現(xiàn)代政府建立在人民主權(quán)原則之上，知情、參與、監(jiān)督是人民主權(quán)的基本要求。讓公眾看得到、聽(tīng)得懂、能監(jiān)督，始終伴隨現(xiàn)代政府，并不是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代才有的特殊要求。只不過(guò)在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，在傳統(tǒng)的社會(huì)分工與政府部門設(shè)置的格局之下，整個(gè)知情權(quán)制度的設(shè)計(jì)無(wú)法超越以政府(部門)為中心的傳統(tǒng)管理架構(gòu)，并形成被動(dòng)、單向、分散、程序嚴(yán)格等特點(diǎn)。雖然法律提供了公眾知情與參與的渠道，但能否真正實(shí)質(zhì)參與，很大程度上取決于公眾本身的能力。

　　互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理體制受到很大沖擊，政府能夠通過(guò)信息技術(shù)構(gòu)造以公眾為中心的服務(wù)型政府，帶來(lái)政府治理的革命性變化。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的信息傳播方式能夠賦能社會(huì)弱勢(shì)群體，消除信息落差，推動(dòng)大眾參與、大眾監(jiān)督。信息時(shí)代的政府信息公開(kāi)，一定是以知情權(quán)理念和制度為核心，向上下游延伸、拓展、融合，充分利用信息技術(shù)優(yōu)化行政流程和程序，使公眾能夠?qū)嵸|(zhì)知情、參與和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)原則。

　　這樣看來(lái)，規(guī)范的政府信息公開(kāi)是對(duì)政府機(jī)關(guān)的基本要求，屬于規(guī)定動(dòng)作、法定義務(wù)，尤其在我國(guó)這樣的后發(fā)國(guó)家，政府信息公開(kāi)的很多基本要求一直都還沒(méi)有達(dá)到，需要通過(guò)扎實(shí)的制度建設(shè)逐步予以落實(shí)。升級(jí)版的政務(wù)公開(kāi)是對(duì)政府機(jī)關(guān)的更高要求，屬于自選動(dòng)作、激勵(lì)機(jī)制，需要在信息化發(fā)展過(guò)程中逐步摸索規(guī)律，鼓勵(lì)政府機(jī)關(guān)不斷提升治理水平。

　　打造升級(jí)版的政務(wù)公開(kāi)制度，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)基本要求與更高要求兩者之間的統(tǒng)一?；疽笫钦?wù)公開(kāi)制度的剛性部分，是整個(gè)制度的核心，必須不折不扣履行;更高要求是核心制度以外的增量部分，有一定的靈活性，既可以是體制機(jī)制創(chuàng)新，也可以是制度融合、流程再造、平臺(tái)建設(shè)等，由不同政府機(jī)關(guān)根據(jù)本身實(shí)際情況決定，目的是為更好服務(wù)公眾，滿足公眾需求。隨著信息化進(jìn)一步發(fā)展，更高要求的剛性應(yīng)該會(huì)逐步增強(qiáng)，甚至成為基本要求，并鼓勵(lì)引入更多的自選動(dòng)作，不斷提高政府治理水平。

　　《條例》修改也要從基本要求與更高要求兩個(gè)方面分別加以完善：

　　(一)進(jìn)一步完善規(guī)范的政府信息公開(kāi)制度，夯實(shí)制度基礎(chǔ)

　　升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度建立在2.0版制度基礎(chǔ)上，兩者是相互遞進(jìn)關(guān)系。進(jìn)一步完善2.0版政府信息公開(kāi)制度，應(yīng)該是《條例》修改中首先必須關(guān)注的重點(diǎn)?！稐l例》從正式實(shí)施到現(xiàn)在只有不到8年時(shí)間，不論是《條例》規(guī)定本身還是《條例》的實(shí)施都面臨很多非常棘手的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要通過(guò)《條例》修改加以解決。

　　1.切實(shí)有效扭轉(zhuǎn)制度被少數(shù)人過(guò)度利用現(xiàn)象，增強(qiáng)制度的正當(dāng)性。

　　從實(shí)踐反映的情況看，《條例》實(shí)施中目前最為突出的問(wèn)題是整個(gè)制度很大程度上被少數(shù)人過(guò)度利用，如反復(fù)提出申請(qǐng)，以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)作為與政府機(jī)關(guān)討價(jià)還價(jià)的籌碼，將政府信息公開(kāi)變?yōu)槭聦?shí)上的第二信訪渠道等，并導(dǎo)致大量的行政與司法資源被少數(shù)人占用，廣大群眾并不能享受制度帶來(lái)的好處。形成這種局面的原因雖然非常復(fù)雜，涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面，只是最后都集中傳導(dǎo)到政府信息公開(kāi)環(huán)節(jié)，但是，這種格局持續(xù)下去既不利于制度的正當(dāng)性，也難以為繼。政府信息公開(kāi)制度作為公共產(chǎn)品，其服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是廣大公眾，而不能僅僅只是少數(shù)人。如果一項(xiàng)公共產(chǎn)品長(zhǎng)期被少數(shù)人過(guò)度利用，相當(dāng)于少數(shù)人占用大量的公共資源，既不公平，也不合理。

　　一般而言，公共產(chǎn)品的使用成本如果過(guò)低，就會(huì)出現(xiàn)少數(shù)人過(guò)度利用現(xiàn)象。為此，《條例》修改可以從提高經(jīng)常申請(qǐng)人使用成本入手，明確信息公開(kāi)申請(qǐng)檢索費(fèi)的遞增收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)建立集中收費(fèi)窗口方式解決目前收費(fèi)成本過(guò)高等問(wèn)題，同時(shí)明確規(guī)定對(duì)于普通申請(qǐng)人可以減免相關(guān)費(fèi)用。也可以考慮賦予被申請(qǐng)人資源約束條件下一定的裁量權(quán)，根據(jù)申請(qǐng)人類型分別適用不同程序，對(duì)普通申請(qǐng)人按照一般程序要求執(zhí)行，對(duì)經(jīng)常申請(qǐng)人可以延長(zhǎng)辦理時(shí)限。還可以總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定明顯惡意申請(qǐng)排除受理制度，避免惡意申請(qǐng)占用有限的行政與司法資源。有關(guān)方面正在征求意見(jiàn)的修訂方案考慮對(duì)經(jīng)常申請(qǐng)人的申請(qǐng)次數(shù)設(shè)定上限，在當(dāng)前環(huán)境下有其合理性，有利于制度資源的公平配置，提高制度的正當(dāng)性。

　　當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，要從根本上改變少數(shù)人過(guò)度利用信息公開(kāi)制度的現(xiàn)象，還需要從問(wèn)題產(chǎn)生的根源入手，在上中游建立系統(tǒng)、有效的資源配置機(jī)制，避免矛盾糾紛都涌向下游的信息公開(kāi)環(huán)節(jié)。

　　2.明確、調(diào)整、細(xì)化《條例》相關(guān)規(guī)定，提高《條例》的科學(xué)性。

　　因?yàn)橹骺陀^方面的原因，《條例》一直存在定位不夠明確、規(guī)定過(guò)于原則、缺乏可操作性等方面的問(wèn)題。

　　比如，《條例》雖然提供行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)手段，體現(xiàn)有救濟(jì)才有權(quán)利的現(xiàn)代法治原則，但是，《條例》并沒(méi)有規(guī)定知情權(quán)概念，也未規(guī)定公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，導(dǎo)致信息公開(kāi)制度的基本定位不夠明確。信息公開(kāi)究竟只是發(fā)揮第1條規(guī)定的“服務(wù)作用”還是保障公眾的知情權(quán)，公開(kāi)與不公開(kāi)的原則及邊界應(yīng)該怎么把握，認(rèn)識(shí)上一直存在很大的分歧。為此，《條例》修改有必要明確納入知情權(quán)概念，并將“公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”加以確立，以進(jìn)一步明確制度的基本定位。

　　再如，《條例》總則第8條規(guī)定的“三安全一穩(wěn)定”與條例第二章對(duì)于公開(kāi)范圍的規(guī)定(尤其是豁免公開(kāi)范圍的規(guī)定)是什么關(guān)系，第13條規(guī)定的“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”包括哪些內(nèi)容，第14條規(guī)定的“信息發(fā)布保密審查機(jī)制”指的是什么，第17條關(guān)于行政機(jī)關(guān)“制作”與“獲取”的規(guī)定如何適用等，要么過(guò)于原則，缺乏可操作性，要么與其他規(guī)定不協(xié)調(diào)，無(wú)法適用，導(dǎo)致實(shí)踐中莫衷一是，甚至被一些行政機(jī)關(guān)濫用。

　　對(duì)于這些突出問(wèn)題，該調(diào)整的應(yīng)該堅(jiān)決調(diào)整、刪除，該細(xì)化充實(shí)的應(yīng)該細(xì)化充實(shí)。建議刪除無(wú)法核實(shí)的申請(qǐng)人“特殊需要”要求，明確保密審查機(jī)制的具體程序，淡化“制作”與“獲取”的區(qū)別，將執(zhí)法信息、過(guò)程性信息、純粹機(jī)關(guān)內(nèi)部信息等納入豁免公開(kāi)范圍，大幅壓縮甚至完全取消“三安全一穩(wěn)定”規(guī)定等。

　　3.優(yōu)化《條例》結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，提高制度之間的協(xié)調(diào)性。

　　因?yàn)橹骺陀^方面的原因，《條例》在結(jié)構(gòu)、程序、制度的協(xié)調(diào)性方面還存在一定的缺陷，有很大的提升和優(yōu)化空間。比如：

　　第二章“公開(kāi)的范圍”主要規(guī)定的是主動(dòng)公開(kāi)，第三章“公開(kāi)的方式和程序”規(guī)定的又主要是依申請(qǐng)公開(kāi)，導(dǎo)致《條例》在整體結(jié)構(gòu)上不匹配;

　　第13條規(guī)定“特殊需要”，第20條并沒(méi)有規(guī)定提出申請(qǐng)時(shí)需要說(shuō)明這種特殊需要，明顯相互脫節(jié);

　　第15條將政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播、電視等方式不加區(qū)別籠統(tǒng)規(guī)定，混淆規(guī)范的公開(kāi)方式與非規(guī)范的公開(kāi)方式之間的差別，使各地在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上一直五花八門;

　　第四章的章名是“監(jiān)督與保障”，但整體而言，監(jiān)督條款多、保障條款少，更缺乏適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的多元推進(jìn)措施，導(dǎo)致實(shí)踐中既缺乏監(jiān)督，又缺乏保障，還缺乏有效的推進(jìn)手段;

　　第37條雖然規(guī)定公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)參照條例執(zhí)行，但缺乏具體要求，導(dǎo)致實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期不明確。

　　為此，《條例》修改應(yīng)該在提高制度之間的協(xié)調(diào)性方面下功夫，解決結(jié)構(gòu)、程序、制度之間的失衡與不匹配現(xiàn)象，以形成合力?？梢钥紤]對(duì)《條例》的整體結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)不同規(guī)定之間的銜接，突出強(qiáng)制性基本要求與激勵(lì)性更高要求之間的差別，并將實(shí)踐中行之有效的一些推進(jìn)措施(如國(guó)辦發(fā)布年度工作要點(diǎn)機(jī)制、各地方人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制等)明確加以規(guī)定。

　　(二)推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度

　　移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府信息公開(kāi)制度要跟上時(shí)代發(fā)展步伐，必須根據(jù)中央全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作總體要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度。

　　1.拓寬政務(wù)公開(kāi)的廣度與深度，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。

　　在新形勢(shì)下，要落實(shí)“公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”原則，政務(wù)公開(kāi)需要在廣度與深度上全面超越《條例》的規(guī)定。

　　在義務(wù)主體方面，除繼續(xù)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)履行《條例》規(guī)定的義務(wù)以外，應(yīng)該加大力度落實(shí)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及提供社會(huì)公共服務(wù)的企事業(yè)單位的信息公開(kāi)工作，并鼓勵(lì)、引導(dǎo)、推動(dòng)各種社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)等的信息公開(kāi)，盡量實(shí)現(xiàn)公開(kāi)全覆蓋。

　　在公開(kāi)內(nèi)容方面，除政府信息公開(kāi)以外，要嘗試推進(jìn)諸如決策會(huì)議公開(kāi)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、電子參與、執(zhí)法過(guò)程公開(kāi)、政府績(jī)效公開(kāi)、專家咨詢論證意見(jiàn)與過(guò)程公開(kāi)等，以豐富公開(kāi)的內(nèi)容與形式。

　　在公開(kāi)實(shí)效方面，要適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)與自媒體時(shí)代的全新形勢(shì)，推動(dòng)政府官員轉(zhuǎn)變觀念，提升能力，開(kāi)創(chuàng)政務(wù)公開(kāi)工作的新局面，實(shí)現(xiàn)以公開(kāi)促改革、以公開(kāi)促穩(wěn)定的良性循環(huán)。

　　2.促進(jìn)不同制度之間的融合，形成集聚效應(yīng)。

　　網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制度都在逐步融合，打破傳統(tǒng)的邊界劃分，形成集聚效應(yīng)。融合既是創(chuàng)新的前提，也是創(chuàng)新的結(jié)果和條件。打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度，關(guān)鍵在于促進(jìn)不同制度之間的融合。

　　為此，需要充分發(fā)揮政府信息資源的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)信息化手段將政府信息公開(kāi)與決策科學(xué)化、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、輿情研判、政務(wù)服務(wù)、投資環(huán)境打造、對(duì)外宣傳、反腐倡廉、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、信訪維穩(wěn)、投訴舉報(bào)處理、執(zhí)法信息共享、誠(chéng)信體系建設(shè)與電子政務(wù)建設(shè)等工作緊密結(jié)合，為這些制度提供更好的支撐服務(wù)。通過(guò)不同制度之間融合，改變政府信息公開(kāi)制度單線條運(yùn)行，實(shí)踐中甚至淪為少數(shù)人與政府死磕工具的現(xiàn)狀，使政務(wù)公開(kāi)成為政府把握輿情、民情、民意的前哨站，重大決策的信息源，行政監(jiān)管與執(zhí)法的千里眼，權(quán)力監(jiān)督與制約的利器，公眾知情與參與的平臺(tái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加速器，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的助推器。這樣，政務(wù)公開(kāi)既為公開(kāi)工作服務(wù)，也為領(lǐng)導(dǎo)決策、公眾參與、行政執(zhí)法、大眾創(chuàng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等眾多工作服務(wù)，與黨和國(guó)家的主旋律保持一致，形成互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境下的制度集聚效應(yīng)。

　　同時(shí)，政府信息公開(kāi)制度本身也要向上下游雙向延伸與拓展。向上游延伸，需要推動(dòng)政府信息資源管理制度不斷完善，提升政府信息質(zhì)量，更好發(fā)揮信息資源的基礎(chǔ)性作用。向下游拓展，需要做好政府信息公開(kāi)以后的政策解讀與解釋、咨詢等工作，及時(shí)回應(yīng)各種質(zhì)疑或者懷疑，讓公眾不但能夠看得到，還要聽(tīng)得懂、信得過(guò)、能監(jiān)督，建立良性互動(dòng)的官民關(guān)系，提升政府權(quán)威和公信力。

　　應(yīng)該承認(rèn)，《條例》當(dāng)年借鑒國(guó)際普遍經(jīng)驗(yàn)，只是設(shè)計(jì)了單向運(yùn)行的政府信息公開(kāi)制度，并未考慮不同制度之間的融合，并且，當(dāng)年國(guó)際上也未出現(xiàn)升級(jí)版制度建設(shè)的浪潮。面對(duì)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的全新環(huán)境，《條例》修改有必要實(shí)現(xiàn)制度的整體躍升，并賦予制度更多中國(guó)特色、時(shí)代特點(diǎn)。

　　考慮到多一事不如少一事的觀念在不少領(lǐng)導(dǎo)干部中還較為普遍，可能會(huì)擔(dān)心自選動(dòng)作做得越多犯錯(cuò)的可能性也越大，進(jìn)而影響體制機(jī)制創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。打造升級(jí)版制度，促進(jìn)制度融合，必須嚴(yán)格區(qū)分法定義務(wù)與增量探索的邊界，通過(guò)《條例》修改創(chuàng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的環(huán)境，免除改革探索的后顧之憂。

　　可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在增量探索領(lǐng)域明確規(guī)定免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)改革創(chuàng)新，促進(jìn)不同制度之間的融合。

　　當(dāng)然，這種免責(zé)只是免除法律責(zé)任，社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督與政治責(zé)任等監(jiān)督制約機(jī)制仍然需要發(fā)揮作用。

　　3.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。

　　我們現(xiàn)在的行政管理制度(包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、編制確定、部門預(yù)算管理、業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)、行政文化、考核方式等)形成于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代到來(lái)之前，反映的是一種供給主導(dǎo)、部門分工的行業(yè)管理方式，不同管理部門分別對(duì)自己管轄的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)上下游、全流程負(fù)責(zé)，形成全面覆蓋的基本管理結(jié)構(gòu)。這種部門管理體制是工業(yè)時(shí)代社會(huì)分工與流水線作業(yè)方式甚至是農(nóng)業(yè)時(shí)代自給自足生產(chǎn)方式的體現(xiàn)，好處是職責(zé)明晰，邊界分明，分工清楚，便于發(fā)揮分工的優(yōu)勢(shì)，提高管理效率，也有利于事后的考核和監(jiān)督。

　　但是，這種體制也有弊端，隨著社會(huì)的發(fā)展和分工的細(xì)化，部門有不斷擴(kuò)張和膨脹的沖動(dòng)，形成各種官場(chǎng)病，機(jī)構(gòu)越來(lái)越臃腫，人浮于事;部門增加之后必然會(huì)增加合作的成本，甚至形成部門利益格局，部門利益超越整體利益，合作非常困難;遇到邊界難以界定的新領(lǐng)域，還會(huì)導(dǎo)致諸如爭(zhēng)權(quán)奪利、相互推諉等現(xiàn)象，形成管理真空。要克服部門管理體制弊端，通常只有兩種辦法：一是采用大部門體制，通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)職能統(tǒng)一;二是借助信息化手段，通過(guò)信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同實(shí)現(xiàn)不同職能之間的互聯(lián)互通。

　　由于政務(wù)公開(kāi)與其他制度的融合涉及面非常廣，不可能全部通過(guò)大部門體制解決，盡管有些職能的集中確實(shí)應(yīng)該納入《條例》修改考慮范圍。因此，《條例》修改應(yīng)該更多著力通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同局面的形成。國(guó)務(wù)院辦公廳與地方人民政府辦公廳(室)作為政府信息公開(kāi)工作的主管部門，可以最大限度克服部門體制影響，對(duì)于強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)有天然優(yōu)勢(shì)。需要進(jìn)一步明確，各級(jí)公開(kāi)辦首先是政府辦，然后才是公開(kāi)辦。公開(kāi)辦的主要工作是推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，但絕對(duì)不是單線條就公開(kāi)論公開(kāi)，要從戰(zhàn)略性、全局性角度規(guī)劃和推動(dòng)公開(kāi)工作?！稐l例》修改應(yīng)該在各級(jí)公開(kāi)辦職能定位、體制設(shè)計(jì)、手段保障、能力建設(shè)、人員配備、考核機(jī)制、平臺(tái)打造等方面全面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度提供體制機(jī)制保障。鑒于《條例》實(shí)施中目前已經(jīng)存在較為普遍的事多、人少、責(zé)任重等現(xiàn)象，升級(jí)版制度建設(shè)肯定會(huì)使責(zé)任與任務(wù)更重，為此，《條例》修改務(wù)必高度重視政務(wù)公開(kāi)隊(duì)伍建設(shè)，提高管理效率。

　　4.調(diào)整評(píng)價(jià)與考核標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大公眾參與。

　　打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度，評(píng)價(jià)與考核標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)從供給主導(dǎo)向需求主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，以是否能夠滿足人民群眾的需要為判斷政務(wù)公開(kāi)工作的最終評(píng)價(jià)指標(biāo)。這樣，不僅要考核行政機(jī)關(guān)公開(kāi)多少信息、設(shè)立多少渠道、接受多少申請(qǐng)，更要考核公眾能夠利用多少信息，公開(kāi)的政府信息產(chǎn)生多大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值，公開(kāi)的政府信息對(duì)于推進(jìn)行政執(zhí)法、便民服務(wù)、公眾參與等起到哪些作用，還有哪些公眾需要的信息沒(méi)有公開(kāi)，公眾的意見(jiàn)與需求是否能夠得到及時(shí)反映，等等。只有這樣，政務(wù)公開(kāi)才能從單向、被動(dòng)向多向、主動(dòng)轉(zhuǎn)變，從以行政機(jī)關(guān)為中心向以公眾為中心轉(zhuǎn)變?！稐l例》修改應(yīng)該設(shè)計(jì)公眾參與的多種渠道，提升參與實(shí)效，并通過(guò)評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)在內(nèi)的系統(tǒng)激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)，促使行政機(jī)關(guān)積極為公眾服務(wù)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓人民群眾看得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)、能監(jiān)督。