信訪工作是根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情作為司法渠道之外的救濟(jì)機(jī)制逐步建立起來(lái)的。其直接的憲法依據(jù)是我國(guó)現(xiàn)行憲法第41條規(guī)定的公民的批評(píng)建議權(quán)以及申訴、控告和檢舉權(quán)。2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《信訪條例》，自2005年5月1日起施行?！缎旁L條例》是我國(guó)目前信訪工作領(lǐng)域法律效力最高的法律文件，是國(guó)務(wù)院制定的調(diào)整信訪工作方面社會(huì)關(guān)系的行政法規(guī)。從《信訪條例》的法律性質(zhì)來(lái)看，該《條例》是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者是專(zhuān)門(mén)的信訪工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)履行信訪工作職責(zé)和義務(wù)為前提的，具有非常濃厚的行政管理法色彩。從《信訪條例》調(diào)整的法律事項(xiàng)來(lái)看，信訪工作面對(duì)的是三類(lèi)信訪事務(wù)：一是人民群眾對(duì)政府的批評(píng)意見(jiàn);二是人民群眾對(duì)改善政府工作和加強(qiáng)行政管理的建議;三是公民個(gè)人涉法涉訴的申訴、控告和檢舉。

　　由于《信訪條例》只是關(guān)于信訪工作的行政法規(guī)，立法的重點(diǎn)在于解決行政機(jī)關(guān)或者專(zhuān)門(mén)的信訪工作機(jī)構(gòu)如何有效完成信訪工作任務(wù)，履行信訪工作職責(zé)，并且由于信訪工作機(jī)構(gòu)在信訪中具有主動(dòng)性，信訪中的當(dāng)事人處于被動(dòng)狀態(tài)，故公民、法人或其他社會(huì)組織能否通過(guò)信訪渠道來(lái)最終實(shí)現(xiàn)自己的信訪目的，在制度上很難找到充分利用信訪渠道實(shí)現(xiàn)自己信訪訴求的“終結(jié)”機(jī)制，現(xiàn)有的信訪機(jī)制缺少信訪工作機(jī)構(gòu)與信訪人之間通過(guò)充分互動(dòng)而形成的具有終結(jié)信訪行為功能的有效“合意”，信訪機(jī)制仍然存在著無(wú)法提供最終法律救濟(jì)的制度缺陷。

　　如果要制定國(guó)家層面的《信訪法》，由于立法法賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)可以通過(guò)法律的形式來(lái)保護(hù)或限制公民的權(quán)利，因此，就可以對(duì)信訪人的信訪權(quán)利加以明確規(guī)定，并通過(guò)立法來(lái)規(guī)定相應(yīng)的法律程序保障信訪人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)制定《信訪法》的方式來(lái)強(qiáng)化信訪工作的實(shí)際效果，歸根結(jié)底要解決的問(wèn)題是信訪人的相關(guān)合法權(quán)益如何受到信訪工作機(jī)制的保護(hù)。從法理上來(lái)看，信訪工作機(jī)制只應(yīng)以保障信訪人的合法權(quán)利為限，而不能因?yàn)樾旁L工作機(jī)制的存在讓各級(jí)政府承擔(dān)滿足當(dāng)事人無(wú)限訴求的法律責(zé)任，更不能讓少數(shù)人利用信訪工作機(jī)制來(lái)謀取不正當(dāng)?shù)睦?。因此，從《信訪條例》到《信訪法》重點(diǎn)解決的是如何給信訪中的當(dāng)事人確權(quán)以及如何分配保障信訪人合法權(quán)益的法律責(zé)任問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題僅僅依靠作為行政法規(guī)的《信訪條例》是無(wú)法解決的。

　　要給信訪中的當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利，首先需要解決信訪中的當(dāng)事人的身份和角色。如果不加區(qū)分地將參與信訪活動(dòng)的當(dāng)事人都視為“信訪人”，不利于信訪工作機(jī)構(gòu)有效地區(qū)分工作的主次和根據(jù)不同類(lèi)別的信訪需求來(lái)采取有針對(duì)性的措施。對(duì)信訪中的當(dāng)事人進(jìn)行分類(lèi)，關(guān)鍵是要界定當(dāng)事人的需求、主張和訴求與當(dāng)事人本身的切身利益的關(guān)系，如果當(dāng)事人提出的需求、主張和訴求只是跟當(dāng)事人自身的利益有關(guān)，那么，當(dāng)事人的心理預(yù)期就很高，信訪工作機(jī)制就必須要很好地解決當(dāng)事人的需求、主張和訴求，否則就很難讓當(dāng)事人對(duì)信訪工作滿意。而且如果當(dāng)事人的需求、主張和訴求得不到滿足，由于其他制度救濟(jì)途徑無(wú)法有效解決當(dāng)事人的問(wèn)題，就容易出現(xiàn)當(dāng)事人纏訪

　　甚至發(fā)生鬧訪的問(wèn)題。在我國(guó)當(dāng)前的信訪工作機(jī)制下，信訪中的當(dāng)事人向信訪工作機(jī)構(gòu)提出的各項(xiàng)要求，有很多是與當(dāng)事人自身的合法權(quán)益無(wú)關(guān)的，要么是涉及到公共利益、集體利益，要么是與他人的利益相關(guān)，當(dāng)事人好打抱不平。對(duì)于這一類(lèi)信訪當(dāng)事人，只要通過(guò)合理的反饋意見(jiàn)渠道基本上就能滿足當(dāng)事人的要求，達(dá)到息訪的目的，但如果信訪工作機(jī)構(gòu)不聞不問(wèn)、冷漠待之，反而會(huì)誘發(fā)當(dāng)事人的不滿。因此，對(duì)于這一類(lèi)當(dāng)事人在信訪中的權(quán)利的保護(hù)，一般只需要按照同類(lèi)信訪事項(xiàng)，集中給當(dāng)事人答復(fù)，特別是要保證信訪信息公開(kāi)，讓當(dāng)事人及時(shí)了解信訪工作機(jī)構(gòu)的處理態(tài)度和處理結(jié)果。所以，以信訪事項(xiàng)與提出信訪的當(dāng)事人之間的利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可以將信訪區(qū)分為信訪人信訪和一般公民、法人或其他社會(huì)組織的信訪。一般公民、法人或社會(huì)組織的信訪只要簡(jiǎn)單地適用現(xiàn)行憲法第41條所保護(hù)的公民享有批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利就可以達(dá)到法律上維權(quán)的目的，信訪工作機(jī)制只要給予充分地關(guān)注，給予必要的信息反饋，就能夠滿足相關(guān)當(dāng)事人的信訪訴求。但如果信訪人與信訪訴求之間存在著直接的法律上的利害關(guān)系，信訪工作機(jī)制就必須要承擔(dān)一定程度滿足當(dāng)事人信訪訴求的法律責(zé)任，而不能僅僅停留在一般性地給予答復(fù)的層次。因此，制定《信訪法》必須要針對(duì)這兩類(lèi)不同群體給予不同性質(zhì)的權(quán)利保護(hù)。

　　對(duì)于信訪人信訪，由于信訪處理結(jié)果與信訪人的切身利益直接相關(guān)，信訪人對(duì)信訪工作機(jī)制的心理依賴度要更高，故必須在立法上為信訪人設(shè)計(jì)比較全面的利用信訪工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)自己訴求和主張的程序性權(quán)利，對(duì)于這些程序性權(quán)利，信訪工作機(jī)構(gòu)必須要依法嚴(yán)格予以保護(hù)。對(duì)于一般公民、法人或其他社會(huì)組織的信訪，因?yàn)樾旁L處理結(jié)果與當(dāng)事人自身的合法權(quán)益并不直接相關(guān)，所以，應(yīng)當(dāng)在制度上建立信訪工作公開(kāi)化的機(jī)制，滿足當(dāng)事人對(duì)政府和政府人員實(shí)施憲法和法律活動(dòng)的政治監(jiān)督欲望，要做到及時(shí)反饋、信息暢通，充分保障公民、法人或其他社會(huì)組織通過(guò)信訪渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　對(duì)于各級(jí)各類(lèi)信訪工作機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，對(duì)于參與信訪活動(dòng)的當(dāng)事人作信訪人與一般公民、法人或其他社會(huì)組織的區(qū)分，可以集中精力來(lái)解決信訪人提出的合法訴求和主張，努力通過(guò)耐心細(xì)致的工作達(dá)到息訪止訪的目的。

　　過(guò)去在信訪工作中之所以出現(xiàn)一些當(dāng)事人利用信訪手段擾亂信訪工作秩序、謀求不法利益的情形，關(guān)鍵是在制度上沒(méi)有對(duì)信訪中的當(dāng)事人作出區(qū)分。對(duì)于信訪處理結(jié)果與自身確實(shí)有切身利益關(guān)系的信訪人，只要信訪人的要求或訴求沒(méi)有得到有效解決，就應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，不能從制度上堵塞權(quán)利救濟(jì)的通道，否則，這類(lèi)信訪人就會(huì)成為信訪工作中的不穩(wěn)定因素，隨時(shí)可能因?yàn)閭€(gè)人要求或訴求沒(méi)有得到滿足而重新求助于信訪工作機(jī)制，個(gè)別的甚至?xí)扇O端手段，成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的危險(xiǎn)源。所謂信訪終結(jié)制度，對(duì)于這類(lèi)信訪人要設(shè)計(jì)信訪工作機(jī)制之外的權(quán)利救濟(jì)渠道，而不能簡(jiǎn)單地在信訪工作環(huán)節(jié)終止信訪人的權(quán)利救濟(jì)途徑。對(duì)于一般公民、法人或其他社會(huì)組織提出的要求和主張，信訪工作機(jī)構(gòu)在確認(rèn)了具體的解決方式和實(shí)行信息及時(shí)反饋之后，應(yīng)當(dāng)設(shè)定信訪終結(jié)制度，防止一些人無(wú)理取鬧和無(wú)事生非。對(duì)于利用信訪工作機(jī)制謀取不法利益的當(dāng)事人，一經(jīng)查明虛假信訪行為屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政制裁、刑事制裁的手段來(lái)加以制止，必要時(shí)也可以采取民事制裁的方式，通過(guò)設(shè)定或加大當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)義務(wù)來(lái)達(dá)到息訪止訪的目的。區(qū)分參與信訪活動(dòng)的當(dāng)事人作信訪人與一般公民、法人或其他社會(huì)組織，在制度上可以更好地確定信訪工作機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任以及信訪工作機(jī)制所承擔(dān)的制度功能，可以便于信訪工作走向精細(xì)化發(fā)展的道路。從現(xiàn)行憲法第41條規(guī)定的公民享有批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式來(lái)看，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)疑必須承擔(dān)保障公民相關(guān)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律職責(zé)，但是，在有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)保障公民享有批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利的法律職責(zé)程度方面，不能千篇一律，不加區(qū)分，而是要區(qū)分保障責(zé)任的層次，這樣才能保證有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，特別是信訪工作機(jī)構(gòu)更好地履行信訪工作職責(zé)，做到“有權(quán)必有責(zé)”、“有責(zé)必有罰”，從而建立起公民信訪權(quán)利與國(guó)家機(jī)關(guān)保障信訪權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律職責(zé)之間的嚴(yán)格的法律對(duì)應(yīng)關(guān)系。

　　總之，制定《信訪法》，一定要對(duì)信訪中的當(dāng)事人作不同的分類(lèi)，切忌胡子眉毛一把抓，導(dǎo)致信訪工作機(jī)構(gòu)面臨復(fù)雜的信訪當(dāng)事人群體無(wú)法采取有針對(duì)性的措施。要充分利用好信訪工作機(jī)制的權(quán)利救濟(jì)功能，就應(yīng)當(dāng)以明確信訪中的不同當(dāng)事人的合法權(quán)利為中心，通過(guò)明確信訪工作機(jī)構(gòu)在保障各類(lèi)信訪當(dāng)事人不同類(lèi)型的合法權(quán)利中的不同責(zé)任，達(dá)到信訪工作在權(quán)利救濟(jì)方面“精準(zhǔn)救濟(jì)”和“信訪終結(jié)”的效果。