監(jiān)察是我國(guó)現(xiàn)行憲法確立的一項(xiàng)行政監(jiān)督制度。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)二十五次會(huì)議作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，提出將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，正式揭開(kāi)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕。這項(xiàng)改革涉及監(jiān)察職能的整合重組，勢(shì)必對(duì)憲法產(chǎn)生影響。本文重點(diǎn)就此問(wèn)題以及憲法如何因應(yīng)作一初步探討。

　　一、憲法有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定

　　我國(guó)憲法有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定共有3處。第41條賦予公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，并規(guī)定有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。第89、107條把領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)察列為國(guó)務(wù)院、地方人民政府的職權(quán)之一。根據(jù)上述規(guī)定，我國(guó)1997年制定行政監(jiān)察法，建立了行政監(jiān)察法律制度。

　　我國(guó)憲法上監(jiān)察制度的思想源流可追溯至馬克思主義代議制理論。這一理論建立在對(duì)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的批判基礎(chǔ)之上。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)由有產(chǎn)者占據(jù)，是清談館，發(fā)揮不了民意機(jī)關(guān)的作用。但他們不否認(rèn)人民是國(guó)家權(quán)力的終極來(lái)源，同樣清醒認(rèn)識(shí)到從古至今所有國(guó)家機(jī)關(guān)的社會(huì)公仆都有可能變?yōu)樯鐣?huì)主宰。恩格斯在為馬克思《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》所寫的導(dǎo)言中指出，國(guó)家再好也不過(guò)是在爭(zhēng)取階級(jí)統(tǒng)治的斗爭(zhēng)中獲勝的無(wú)產(chǎn)階級(jí)所繼承下來(lái)的一個(gè)禍害，公權(quán)力往往“為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人”。[1]為防止政權(quán)蛻變，一切職位應(yīng)交由普選選出的人擔(dān)任，選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者。[2]列寧進(jìn)一步發(fā)展了代議制理論，提出一切權(quán)力歸蘇維埃，而代表機(jī)關(guān)的代表必須接受人民的監(jiān)督，人民可以隨時(shí)罷免和撤換他們。[3]代議制可以簡(jiǎn)單歸納為：一切權(quán)力集中于代議機(jī)關(guān)，人民選舉產(chǎn)生代議機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生并受其監(jiān)督，由此形成一個(gè)以人民為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的閉合環(huán)路，保證人民當(dāng)家作主管理國(guó)家的權(quán)利。民主與監(jiān)督構(gòu)成代議制的兩大支柱。

　　毛澤東繼承了馬克思主義代議制理論，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際創(chuàng)造性地提出了人民代表大會(huì)制度理論。1940年他在《新民主主義論》中分析中國(guó)革命的前途時(shí)提出：“中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府。”[4]在1945年7月著名的“窯洞對(duì)”中，毛澤東回應(yīng)黃炎培如何避免歷史周期律的問(wèn)題時(shí)表示，我們已經(jīng)找到新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。

　　我國(guó)憲法是按照馬克思主義代議制原理制定的，比較重視監(jiān)督制度的構(gòu)建。具體到監(jiān)察制度而言，1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的共同綱領(lǐng)就有所體現(xiàn)。共同綱領(lǐng)第19條規(guī)定，在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。1954年憲法沒(méi)有規(guī)定監(jiān)察制度，主要是考慮到政府組成部門變化較大，不宜在憲法中規(guī)定，以免頻繁修改憲法。它在第48條規(guī)定，國(guó)務(wù)院的組織由法律規(guī)定。實(shí)踐中監(jiān)察制度仍然保留下來(lái)，隨著政務(wù)院更名為國(guó)務(wù)院，人民監(jiān)察委員會(huì)更名為監(jiān)察部。1959年國(guó)家管理體制調(diào)整時(shí)，監(jiān)察部取消，直到1986年恢復(fù)。這是1975年憲法和1978年憲法沒(méi)有規(guī)定監(jiān)察制度的重要原因。

　　人們可能會(huì)問(wèn)，為什么1982年憲法制定時(shí)，也沒(méi)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)，卻規(guī)定了監(jiān)察制度?筆者認(rèn)為，原因主要有三個(gè)：一是回歸馬克思主義代議制。1981年6月27日，黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》提出，把建設(shè)高度民主的社會(huì)主義制度作為根本目標(biāo);必須根據(jù)民主集中制的原則加強(qiáng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的建設(shè)，提高人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的權(quán)威;實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)和社會(huì)生活的直接民主。這些思想成為1982年修憲的重要理論依據(jù)。二是應(yīng)對(duì)炙手可熱的政府權(quán)力。我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)主要由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)組成。在三個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)工作人員最多，管理的領(lǐng)域最廣泛，管理的事務(wù)最具體，管理的對(duì)象最龐大，管理的方式最直接，自然成為監(jiān)督防范的重中之重。因此，1982年憲法除了規(guī)定人大有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)外，還給行政機(jī)關(guān)加上監(jiān)察監(jiān)督一把鎖。三是鑒于“文化大革命”時(shí)期權(quán)力過(guò)于集中給黨和國(guó)家?guī)?lái)深重災(zāi)難的深刻教訓(xùn)，[5]1982年憲法增加了監(jiān)督的分量，[6]增寫了有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定。[7]

　　筆者認(rèn)為，國(guó)家作出推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略部署，正是綜合考慮上述各方面因素的結(jié)果。

　　第一，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革是完善人民代表大會(huì)制度的客觀要求。監(jiān)督是人類政治社會(huì)的永恒主題。為確保權(quán)力不被濫用，西方國(guó)家奉行三權(quán)分立原則，與西方國(guó)家不同，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則，人大對(duì)“一府兩院”實(shí)行監(jiān)督，原選舉單位和選民對(duì)他們選出的代表實(shí)行監(jiān)督。但實(shí)踐中后一個(gè)監(jiān)督不夠嚴(yán)密、有力，成為我國(guó)監(jiān)督體制的一大短板。

　　第二，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革是適應(yīng)日益嚴(yán)峻的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的需要。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也造成大量腐敗問(wèn)題。貪污受賄不僅立案數(shù)量和涉案金額與日俱增，而且涉案部門日趨廣泛，工程建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、國(guó)家機(jī)關(guān)等成為行賄人的重點(diǎn)目標(biāo)，涉案人員中既有國(guó)家干部，也有普通公務(wù)員、企業(yè)事業(yè)單位人員，職級(jí)涵蓋各個(gè)層次。憲法確立的行政監(jiān)察僅對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、行政機(jī)關(guān)任命的其他人員進(jìn)行監(jiān)督，沒(méi)有覆蓋人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和民主黨派、工商聯(lián)機(jī)關(guān)等的工作人員，監(jiān)察對(duì)象范圍過(guò)窄。

　　第三，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革是解決合署辦公模式問(wèn)題的基本途徑。當(dāng)前，國(guó)家監(jiān)督職能分散于各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府的預(yù)防腐敗局、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)職能重疊、邊界不清，難以形成監(jiān)督合力;監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬地方和部門，獨(dú)立性有待加強(qiáng);紀(jì)委的反腐利器“雙規(guī)”，因?qū)嵤╇[秘且缺乏制度約束而備受爭(zhēng)議，等等。必須推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，整合相關(guān)資源力量，建立集中統(tǒng)一、相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督的合法性和實(shí)效性。

　　第四，推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革是促進(jìn)公職人員依法辦事的重要保證。公職人員是一個(gè)特殊群體，雖然數(shù)量不多，但影響巨大。實(shí)踐中一旦涉及對(duì)他們的調(diào)查、取證，往往受到多方掣肘。有必要建立專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，進(jìn)行特別授權(quán)，規(guī)定特別程序，確保監(jiān)督成效。

　　二、國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)憲法的影響

　　國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，旨在通過(guò)整合重組監(jiān)察職能，建立全新監(jiān)察體系。這必然對(duì)憲法產(chǎn)生重要影響。

　　一是對(duì)人大制度的影響。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是按照馬克思主義代議制原理建立起來(lái)的。我國(guó)憲法第2、3條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民;人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì);全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督;國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。

　　全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定提出，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。這一規(guī)定體現(xiàn)了民主和監(jiān)督并重的思想。

　　同時(shí)也要看到，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立在很大程度上改變了人民代表大會(huì)制度的內(nèi)容。

　　(1)國(guó)家機(jī)構(gòu)。新中國(guó)成立以來(lái)，除1975年憲法、1978年憲法把地方人民政府規(guī)定為地方革命委員會(huì)[8]外，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)基本保持了人大、“一府兩院”格局。黨的十八屆六中全會(huì)將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、“一府兩院”并列，在黨和國(guó)家歷史上還是第一次。這意味著，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)將出現(xiàn)一個(gè)與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)平行、專門履行監(jiān)督職能的全新監(jiān)察機(jī)關(guān)，相應(yīng)地，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)將由人大、“一府兩院”格局變?yōu)槿舜?、“一府一委兩院”格局?/span>

　　(2)國(guó)家權(quán)力。我國(guó)國(guó)家權(quán)力主要由立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)構(gòu)成。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定，監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)是權(quán)力重組后析出，相對(duì)獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四權(quán)力—監(jiān)察權(quán)。這就是說(shuō)，未來(lái)我國(guó)國(guó)家權(quán)力將由立法、行政、監(jiān)察、司法四項(xiàng)權(quán)力構(gòu)成。

　　(3)監(jiān)督范圍。憲法規(guī)定的監(jiān)督，無(wú)論是人大的監(jiān)督，還是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，都以國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員為監(jiān)督對(duì)象。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察，監(jiān)督對(duì)象不僅包括國(guó)家工作人員，而且包括國(guó)家機(jī)關(guān)以外的人民團(tuán)體和民主黨派、工商聯(lián)機(jī)關(guān)等的工作人員。這是我國(guó)法制史上的一個(gè)重大突破，切合我國(guó)實(shí)際，發(fā)展了人民代表大會(huì)制度，有利于更好地保證公權(quán)力不被濫用。

　　二是對(duì)監(jiān)督體制的影響。我國(guó)憲法重視監(jiān)督，規(guī)定的各類監(jiān)督構(gòu)成一個(gè)監(jiān)督體系。在這個(gè)體系中，人大通過(guò)聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)、罷免等方式，對(duì)其產(chǎn)生的“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，手段豐富，最具權(quán)威，構(gòu)成監(jiān)督體系的第一個(gè)層級(jí)。行政機(jī)關(guān)通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督方式，加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督，信息便捷、手段有效;司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督，上述兩方面監(jiān)督構(gòu)成監(jiān)督體系的第二個(gè)層級(jí)。公檢法在辦理刑事案件中，分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，構(gòu)成監(jiān)督體系的第三個(gè)層級(jí)。實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革后，行政監(jiān)察從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立出來(lái)，對(duì)包括人大機(jī)關(guān)工作人員在內(nèi)的所有公職人員實(shí)施監(jiān)察，自身要接受人大監(jiān)督，但高于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因而躍居監(jiān)督體系的第二個(gè)層級(jí)。

　　監(jiān)察從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立出來(lái)，對(duì)于進(jìn)一步完善憲法規(guī)定的監(jiān)督體系具有重要意義。第一，豐富了監(jiān)督理論。此次改革表明，獨(dú)立于監(jiān)督對(duì)象之外的監(jiān)督外部性和監(jiān)督主體的獨(dú)立性，是監(jiān)督發(fā)揮作用的前提條件。這為我國(guó)正在推進(jìn)的健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度等重大舉措提供了鏡鑒。第二，增強(qiáng)了監(jiān)督實(shí)效。我國(guó)憲法上規(guī)定了比較嚴(yán)密的監(jiān)督制度，但長(zhǎng)期發(fā)揮作用不夠理想。此次改革整合相關(guān)資源力量，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，把所有行使公權(quán)力的公職人員置于監(jiān)督的探燈之下，掃除了監(jiān)督的盲區(qū)和死角，極大增強(qiáng)了監(jiān)督的有效性。第三，創(chuàng)新了監(jiān)督格局。從憲法規(guī)定的監(jiān)督體系看，各種監(jiān)督方式之間界限不分明，互補(bǔ)性不強(qiáng)。國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)際上提出一種重構(gòu)監(jiān)督體系的新思路，即以公職人員為監(jiān)督對(duì)象的個(gè)體監(jiān)督和以法律法規(guī)為主要監(jiān)督對(duì)象的抽象監(jiān)督。照此思路完善憲法規(guī)定的監(jiān)督體系，有利于改進(jìn)監(jiān)督制度，形成監(jiān)督合力，完善民主體制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　三是對(duì)公民權(quán)利的影響。公民基本權(quán)利是憲法不可或缺的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)看到，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象不是普通公民，而是行使公權(quán)力的公職人員這一特殊群體。他們執(zhí)掌黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家公權(quán)力，在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任，對(duì)其他社會(huì)群體起著形象塑造和榜樣引領(lǐng)作用。無(wú)論公職人員身處哪個(gè)組織或行業(yè)，他們都有一個(gè)共同身份—公民。這就是說(shuō)，不論他們承擔(dān)何種職責(zé)，他們都應(yīng)當(dāng)享有作為個(gè)人的基本權(quán)利。但公職人員的雙重身份表明，他們除了須同公民一樣遵守國(guó)家法律外，還應(yīng)當(dāng)遵守所在組織或行業(yè)的紀(jì)律，如黨員須遵守黨紀(jì)、政府工作人員須遵守政紀(jì)。為達(dá)成該組織或行業(yè)的特定目標(biāo)，根據(jù)組織或行業(yè)紀(jì)律對(duì)他們進(jìn)行一定的限制和約束也是合情合理的。

　　全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定提出，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。其中，留置在此前的監(jiān)察體制和行政監(jiān)察法、刑事訴訟法中是沒(méi)有的。追蹤溯源，留置是警察法規(guī)定的一種行政強(qiáng)制措施，經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員進(jìn)行盤問(wèn)，留置時(shí)間一般不超過(guò)24小時(shí)，特殊情況下經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)至48小時(shí)。與警察法中的留置不同，全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定中的留置本質(zhì)上是一種調(diào)查措施，期限上可能長(zhǎng)一些。根據(jù)行政監(jiān)察法，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查期限一般是六個(gè)月，因特殊原因可以延長(zhǎng)至一年。如果留置在這種意義上使用，可以取代紀(jì)委的“雙規(guī)”措施，化解有關(guān)爭(zhēng)議。

　　憲法第37條規(guī)定，公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。這是在總結(jié)“文化大革命”慘痛教訓(xùn)基礎(chǔ)上作出的規(guī)定，絕不能動(dòng)搖。

　　應(yīng)當(dāng)看到，監(jiān)督是一柄雙刃劍，具有制約權(quán)力和強(qiáng)化權(quán)力雙重功能。打破權(quán)力配置與權(quán)利保障的平衡，可能收獲南轅北轍的后果。留置是對(duì)公民人身自由的限制，必須建立相應(yīng)的權(quán)利保障措施。考慮到公職人員擁有普通公民無(wú)法擁有的權(quán)力、資源和影響力，且受賄手段日趨隱蔽化、智能化，在制定國(guó)家監(jiān)察法時(shí)，規(guī)定留置措施并規(guī)定不同于刑事訴訟法的程序和做法是可以的，但同時(shí)要嚴(yán)格控制期限，嚴(yán)格審批程序，留置實(shí)施過(guò)程中要全程錄音錄像，并明確規(guī)定由于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利，以保持留置措施與權(quán)利保障的平衡，避免出現(xiàn)留置被不規(guī)范使用或?yàn)E用的現(xiàn)象。

　　四是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的影響。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)施監(jiān)察，這必然會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生影響。

　　監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大的影響主要包括：一是監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督的協(xié)調(diào)問(wèn)題。人大監(jiān)督中有一項(xiàng)最嚴(yán)厲的監(jiān)督方式，即罷免，對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人包括廉潔問(wèn)題在內(nèi)的嚴(yán)重問(wèn)題進(jìn)行審查。監(jiān)察監(jiān)督只審查廉潔問(wèn)題，范圍窄一些，但監(jiān)察對(duì)象廣得多，不僅對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施監(jiān)察，還對(duì)其他國(guó)家工作人員實(shí)施監(jiān)察。兩者存在交叉，可能同時(shí)適用，并不矛盾沖突。比如，人大可以根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)某一國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)察結(jié)論，罷免有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。二是監(jiān)察對(duì)象問(wèn)題。在各級(jí)人大，主要有人大代表和人大機(jī)關(guān)工作人員依法開(kāi)展活動(dòng)。從近年來(lái)出現(xiàn)的湖南衡陽(yáng)賄選案、遼寧拉票賄選案、四川南充拉票賄選案來(lái)看，人大代表選舉中出現(xiàn)了公款拉票、收受財(cái)物等不正之風(fēng)和違紀(jì)違法問(wèn)題，人大機(jī)關(guān)工作人員也參與其中。對(duì)人大機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施監(jiān)察，促使其依法履職，維護(hù)憲法法律權(quán)威，是極其必要的。鑒于人大代表的特殊身份和使命職責(zé)，能否對(duì)人大代表實(shí)施監(jiān)察，值得認(rèn)真研究。首先，為保證人大代表不受威脅和干擾行使民主權(quán)利，人大代表享有特別人身保護(hù)權(quán)。我國(guó)憲法和代表法規(guī)定，人大代表非經(jīng)人大會(huì)議主席團(tuán)許可，在人大閉會(huì)期間非經(jīng)人大常委會(huì)許可，不受逮捕或刑事審判。其次，人大代表成分多樣，可能來(lái)自于農(nóng)村、私營(yíng)企業(yè)等，不一定是公職人員。再次，罷免人大代表是原選舉單位和選民的法定權(quán)利。一旦發(fā)生人大代表賄選事件，可以根據(jù)憲法和代表法的有關(guān)規(guī)定，通過(guò)法定程序罷免代表。基于上述原因，似以不對(duì)人大代表實(shí)施監(jiān)察為宜。

　　監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)政府的影響主要包括：一是監(jiān)察對(duì)象問(wèn)題。根據(jù)行政監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要對(duì)公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察，而且要對(duì)政府各部門實(shí)施監(jiān)察。由于改革后政府監(jiān)察部門已整合至監(jiān)察委員會(huì)，而監(jiān)察委員會(huì)僅對(duì)公職人員實(shí)施監(jiān)察，是否填補(bǔ)對(duì)政府各部門的監(jiān)察空白，需要進(jìn)一步研究。二是監(jiān)察內(nèi)容問(wèn)題。行政監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的執(zhí)法、廉政、效能情況實(shí)施監(jiān)察，而根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定，監(jiān)察委員會(huì)主要實(shí)施廉潔監(jiān)察，是否填補(bǔ)執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察的空白，也需進(jìn)一步研究。三是同審計(jì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)是1982年憲法專門設(shè)立的，對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，以發(fā)現(xiàn)財(cái)經(jīng)活動(dòng)中的問(wèn)題，防范和查處違反國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為。對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察，離不開(kāi)審計(jì)機(jī)關(guān)的支持和配合，應(yīng)妥善處理好監(jiān)察委員會(huì)和審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系。

　　監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的影響主要包括兩方面：一方面是對(duì)審判監(jiān)督的影響。憲法第127條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。實(shí)踐中，各級(jí)人民法院主要通過(guò)審判機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，促使法官公正司法、依法辦案，避免和減少審判過(guò)程中的徇私枉法。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法官在內(nèi)的所有公職人員實(shí)施監(jiān)察，必然對(duì)審判機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督產(chǎn)生影響。監(jiān)察委員會(huì)如何在依法履職的同時(shí)，保證法官依法獨(dú)立公正辦案，需要認(rèn)真研究。另一方面是對(duì)檢察監(jiān)督的影響。此次改革受影響最大的當(dāng)屬檢察監(jiān)督。憲法第129條規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。它通過(guò)對(duì)國(guó)家工作人員違法犯罪行為的偵查、起訴和提交檢察建議書(shū)等方式，對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定，將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。這一規(guī)定化解了長(zhǎng)期困擾檢察院的自偵案件自查自糾、缺乏公正性問(wèn)題，但也在相當(dāng)程度上削弱了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督國(guó)家工作人員的能力。在深化司法改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)職能劃轉(zhuǎn)、人員轉(zhuǎn)隸后如何發(fā)揮好法律監(jiān)督職能，需要深入研究。

　　此外，改革本身的合憲性問(wèn)題值得高度關(guān)注。當(dāng)前，我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革舉措數(shù)目眾多、影響深遠(yuǎn)。憲法序言規(guī)定，憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。改革舉措的合憲性合法性問(wèn)題須引起高度重視。

　　國(guó)家監(jiān)察體制改革中有三次涉及憲法問(wèn)題。一是，2016年10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的黨內(nèi)監(jiān)督條例第37條規(guī)定，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。二是，2016年11月，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》提出，在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，由省(市)人民代表大會(huì)產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。三是，2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)二十五次會(huì)議作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組成、職權(quán)等內(nèi)容，并規(guī)定在北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》五條第二項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》六條第三項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》五十九條第五項(xiàng)關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。

　　憲法第62條第三項(xiàng)規(guī)定，制定和修改涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律，屬于全國(guó)人大的權(quán)力。六中全會(huì)通過(guò)的黨內(nèi)監(jiān)督條例、中央辦公廳試點(diǎn)方案和全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定，都程度不同地涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組成、職權(quán)等問(wèn)題，實(shí)際上觸碰到了全國(guó)人大的職權(quán)。就黨的中央委員會(huì)而言，在黨的全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，有權(quán)對(duì)黨和國(guó)家重大事務(wù)作出戰(zhàn)略部署，包括提出監(jiān)察機(jī)關(guān)的政策設(shè)計(jì)。但六中全會(huì)通過(guò)的黨內(nèi)監(jiān)督條例屬于黨內(nèi)法規(guī)，把監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”并列，實(shí)際上確認(rèn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位。由于黨內(nèi)監(jiān)督條例自發(fā)布之日起生效，而監(jiān)察機(jī)關(guān)還沒(méi)有成立，黨內(nèi)監(jiān)督條例的這一規(guī)定在方式上似有不妥。如果把成立監(jiān)察委員會(huì)作為將來(lái)實(shí)施的政策規(guī)定于中央全會(huì)的決定、決議中，就不涉及合法性問(wèn)題。中央辦公廳代表黨中央發(fā)布文件，其印發(fā)的試點(diǎn)方案如作為政策，不進(jìn)入操作層面，也不會(huì)發(fā)生合法性問(wèn)題。就全國(guó)人大常委會(huì)而言，雖然憲法第67條第三項(xiàng)規(guī)定，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但全國(guó)人大沒(méi)有制定過(guò)有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的法律，也就不會(huì)修改更談不上制定有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的法律。因而全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組成和職權(quán)等事項(xiàng)，其合法性是可斟酌的。全國(guó)人大常委會(huì)暫停全國(guó)人大通過(guò)的刑事訴訟法部分條款，把憲法規(guī)定政府行使的監(jiān)察職責(zé)交由監(jiān)察委員會(huì)行使，同樣帶來(lái)合法性問(wèn)題。從理論上說(shuō)，立法機(jī)關(guān)只能對(duì)自己和下一級(jí)立法機(jī)關(guān)通過(guò)的立法進(jìn)行調(diào)整和處置，暫停上級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法顯然超越權(quán)限，更不用說(shuō)暫停憲法的部分規(guī)定了。但是，在我國(guó)當(dāng)前改革任務(wù)繁重、時(shí)限要求緊迫，憲法修改周期長(zhǎng)、憲法解釋制度不健全的情況下，這種做法似可理解。最佳辦法可能是，試點(diǎn)決定在今年3月的全國(guó)人大會(huì)上作出，既合理合法，更有助于維護(hù)憲法權(quán)威。須知國(guó)家機(jī)關(guān)遵守憲法法律，是憲法法律擁有權(quán)威的最可靠保證。

　　三、憲法的適應(yīng)與調(diào)整

　　從上述分析可以看出，國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)憲法的影響是多方面的、深刻的。經(jīng)驗(yàn)表明，憲法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)保持一致是憲法準(zhǔn)確有效發(fā)揮作用的基本前提。為適應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革，憲法必須作出必要而適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

　　1.更新憲法觀念。推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，在以下三方面提升了人們的憲法觀念。一是監(jiān)督是防范權(quán)力異化的必要方式。有人認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)高、宗旨意識(shí)強(qiáng)，不會(huì)腐化變質(zhì)，更不會(huì)違法犯罪。這種觀點(diǎn)顯然不符合實(shí)際，新中國(guó)成立以來(lái)黨的高級(jí)干部蛻化變質(zhì)甚至違法犯罪的現(xiàn)象不勝枚舉。歷史反復(fù)證明：信任不能代替監(jiān)督，權(quán)力具有腐蝕性，社會(huì)主義國(guó)家沒(méi)有天然免疫力，即便是以人民利益為奮斗目標(biāo)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，如果執(zhí)掌權(quán)力后缺乏制約和監(jiān)督，同樣可能搞特權(quán)，走向人民反面，失去執(zhí)政根基。二是監(jiān)督并不同人民代表大會(huì)制度抵觸。有人認(rèn)為，以人大為監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督，不符合人民代表大會(huì)一元化體制。[9]這種觀點(diǎn)是站不住腳的。監(jiān)督權(quán)依附監(jiān)督對(duì)象而存在，不是一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力，并未凌駕于人民代表大會(huì)之上。況且這里只是對(duì)人大機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施監(jiān)察。監(jiān)督相當(dāng)于汽車的剎車，汽車的安全行駛離不開(kāi)剎車，國(guó)家的長(zhǎng)治久安離不開(kāi)監(jiān)督。三是外部監(jiān)督最有效。俗話說(shuō)：再好的刀也削不了自己的把。把監(jiān)察職能從政府內(nèi)部獨(dú)立出來(lái)，組建專責(zé)監(jiān)督的監(jiān)察委員會(huì)，從外部對(duì)公職人員進(jìn)行超然、中立、公正的監(jiān)督，是此次改革取得成功的重要保證。

　　2.適時(shí)修改憲法。近代憲法誕生以來(lái)，為適應(yīng)變動(dòng)不居的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，實(shí)踐中主要發(fā)展出三種方式，即憲法解釋、憲法修改、憲法慣例。[10]憲法解釋通常出現(xiàn)在違憲審查個(gè)案中，其優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便快捷，不需要改動(dòng)憲法文本，對(duì)憲法影響較小，有助于維護(hù)憲法權(quán)威。憲法修改通常是在社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展突破憲法規(guī)定、通過(guò)憲法解釋無(wú)法協(xié)調(diào)二者關(guān)系的條件下采用，其優(yōu)點(diǎn)是修改內(nèi)容一目了然、解決問(wèn)題徹底，但由于修憲時(shí)間漫長(zhǎng)、程序復(fù)雜，需要改動(dòng)憲法文本，削弱憲法權(quán)威，故而不宜經(jīng)常使用。憲法慣例是憲法中沒(méi)有明文規(guī)定，在政治生活中長(zhǎng)期演變形成、并得到國(guó)家認(rèn)可的習(xí)慣或傳統(tǒng)，其優(yōu)點(diǎn)是適應(yīng)性強(qiáng)，可以彌補(bǔ)憲法不足，緩解某些憲法條款與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的緊張關(guān)系。

　　從全國(guó)人大常委會(huì)試點(diǎn)決定看，國(guó)家監(jiān)察體制改革涉及監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組成、職權(quán)及其與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，通過(guò)憲法解釋無(wú)法有效推進(jìn)，也不屬于憲法慣例，只能通過(guò)憲法修改的方式促成憲法與改革的協(xié)調(diào)一致。

　　3.明確憲法修改內(nèi)容。由于監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，對(duì)包括人大、政府、司法機(jī)關(guān)工作人員在內(nèi)的所有公職人員實(shí)施監(jiān)察，涉及面廣，憲法修改時(shí)要統(tǒng)籌考慮，避免掛一漏萬(wàn)和前后不一。

　　一要確立監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位?，F(xiàn)行憲法第三章按照國(guó)家機(jī)構(gòu)的類別對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。監(jiān)察委員會(huì)是與“一府兩院”并列的新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，建議在第三章第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”后增寫一節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、組成、任期、職權(quán)和監(jiān)察的對(duì)象、范圍以及工作原則、上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系等作出規(guī)定，明確中央監(jiān)察委員會(huì)是最高國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)施監(jiān)察，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作;中央監(jiān)察委員會(huì)主任由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。

　　二是規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。(1)完善國(guó)家機(jī)構(gòu)的民主集中制原則。建議在第3條第3款中增寫“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，修改為：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”(2)完善人大及其常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定。建議第62條第六項(xiàng)后增寫一項(xiàng)“選舉中央監(jiān)察委員會(huì)主任”，作為全國(guó)人大的一項(xiàng)職權(quán);第63條第三項(xiàng)后增寫一項(xiàng)“中央監(jiān)察委員會(huì)主任”，將其納入全國(guó)人大有權(quán)罷免人員的范圍;在第67條第六項(xiàng)中增寫“中央監(jiān)察委員會(huì)”，明確全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督中央監(jiān)察委員會(huì)的工作，同樣，在第104條中增寫“監(jiān)察委員會(huì)”;在同條第十項(xiàng)后增寫一項(xiàng)，“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)中央監(jiān)察委員會(huì)主任的提名，決定中央監(jiān)察委員會(huì)其他組成人員的人選”;在第101條第2款中增寫“本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)”，修改為：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任、本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)。選出或者罷免監(jiān)察委員會(huì)主任、人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任、人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！?3)完善不得兼職規(guī)定，為保證監(jiān)察的獨(dú)立性和公正性，建議在第65條第4款、第103條第3款中增寫“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，明確人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)。

　　三是建議刪除第89、107條中有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定，因?yàn)檎嚓P(guān)部門已調(diào)整至新成立的監(jiān)察委員會(huì)。

　　4.正確處理黨政關(guān)系?，F(xiàn)代政治是政黨政治。政黨在各國(guó)政治生活中異軍突起，是二十世紀(jì)政治領(lǐng)域的一道亮麗風(fēng)景。二戰(zhàn)后一些主要資本主義國(guó)家在憲法中對(duì)政黨組織和政黨活動(dòng)加以規(guī)定。同一時(shí)期社會(huì)主義國(guó)家大量出現(xiàn)，也在各自憲法中確立無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　我國(guó)憲法是社會(huì)主義憲法，對(duì)政黨的規(guī)定經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)過(guò)程。1954年憲法只在序言中確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，正文規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)和公民權(quán)利。但在“左”的錯(cuò)誤指導(dǎo)思想下制定的1975年憲法，正文中規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，工人階級(jí)經(jīng)過(guò)自己的先鋒隊(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想是我國(guó)指導(dǎo)思想的理論基礎(chǔ)，全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量，等等，沒(méi)有處理好憲法上的黨政關(guān)系問(wèn)題。1982年憲法恢復(fù)了1954年憲法僅在序言中確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的做法，主要內(nèi)容包括：確立中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史作用和歷史地位，規(guī)定四項(xiàng)基本原則，肯定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，明確黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。上述規(guī)定相比于1954年憲法，更加全面、科學(xué)、合理。

　　因此，1982年憲法正文中規(guī)定的都是國(guó)家機(jī)構(gòu)，沒(méi)有出現(xiàn)黨的機(jī)構(gòu)名稱。實(shí)踐中，黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為兩種方式：一是通過(guò)黨組實(shí)現(xiàn)，即在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實(shí);二是對(duì)于重要特殊機(jī)構(gòu)，如中央軍事委員會(huì)，實(shí)行黨政合一。

　　從中央辦公廳試點(diǎn)方案看，黨的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，也就是說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，沿用的是黨政合一模式。這一處理方式切合我國(guó)實(shí)際，體現(xiàn)了依規(guī)治黨與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了我國(guó)政治制度的鮮明特質(zhì)。與此前不同的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)要受到憲法及將來(lái)制定的國(guó)家監(jiān)察法的限制，這意味著黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要按照國(guó)家法律辦事，受國(guó)家法律約束。這在新中國(guó)法制史上尚屬首次，無(wú)疑是值得關(guān)注的新動(dòng)向和有益嘗試。

　　【注釋】

　　[1]《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，人民出版社1995年版，第12、13頁(yè)。

　　[2]《馬克思恩格斯全集》(第22卷)，人民出版社1965年版，第228頁(yè)。

　　[3]參見(jiàn)蔡定劍著：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年第4版，第13頁(yè)。

　　[4]《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第676-677頁(yè)。

　　[5]1980年8月18日，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上提出，關(guān)于不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來(lái)。《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社2008年版，第339頁(yè)。

　　[6]這是1982年憲法修改的一個(gè)重要特點(diǎn)。增加的監(jiān)督制度主要包括：賦予全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，在全國(guó)人大之下設(shè)立專門委員會(huì)，增設(shè)審計(jì)機(jī)關(guān)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)常委會(huì)，規(guī)定上下級(jí)人民檢察院之間的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，規(guī)定公檢法三機(jī)關(guān)之間在辦理刑事案件時(shí)的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約關(guān)系，等等。參見(jiàn)韓大元主編：《新中國(guó)憲法發(fā)展史》，河北人民出版社2000年版，第220-221頁(yè)。

　　[7]黨的十一大黨章恢復(fù)了設(shè)置黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的條款，黨的十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生了新的中央紀(jì)委，對(duì)違反黨紀(jì)政紀(jì)的黨員干部和國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督。1982年憲法修改時(shí)，人們普遍認(rèn)識(shí)到，僅靠黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)會(huì)出現(xiàn)以黨代政問(wèn)題。不少人主張恢復(fù)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。彭真同志提出設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并寫入憲法，還起草了條文，由于有的領(lǐng)導(dǎo)同志不同意，憲法沒(méi)有寫人。作為折中，憲法第89條關(guān)于國(guó)務(wù)院的職權(quán)中寫入“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。參見(jiàn)蔡定劍著：《憲法精釋》，法律出版社2006年第2版，第98頁(yè)。

　　[8]1975年憲法第22條規(guī)定，地方各級(jí)革命委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時(shí)又是地方各級(jí)人民政府。1978年憲法把地方各級(jí)革命委員會(huì)規(guī)定為各級(jí)地方人民政府。

　　[9]1982年修憲時(shí)，反對(duì)設(shè)立憲法委員會(huì)或憲法法院的人就持這種觀點(diǎn)。參見(jiàn)蔡定劍著：《憲法精釋》，法律出版社2006年第2版，第95頁(yè)。

　　[10]張慶福主編：《憲法學(xué)基本理論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1994年版，第160頁(yè)。

　　來(lái)源：《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期