三次跨越:改革開放40年來中國法治發(fā)展的進(jìn)程

□　姜明安

????????本文所說的“跨越”,是指中國法治發(fā)展自身的縱向跨越,而非指對法治發(fā)達(dá)國家的橫向跨越；

????????本文所說的“跨越”,是有進(jìn)有退的跨越,而非直線性的跨越；

????????本文所說的“跨越”,是永遠(yuǎn)在路上,永遠(yuǎn)在征途上的跨越,而非設(shè)定“法治建成”日期,從此“船到碼頭車到站”,不再前進(jìn)的跨越。

????????中共十一屆三中全會(huì)開啟了中國改革開放的偉大進(jìn)程,同時(shí)也開啟了中國法治發(fā)展的偉大進(jìn)程。

????????放的需求不斷地為之提供規(guī)范和指引,促進(jìn)和保障改革開放沿著正確的方向不斷前行。

改革開放40年來中國法治的發(fā)展經(jīng)歷了三次跨越。第一次跨越:從文革全面否定法治到逐步恢復(fù)法制；第二次跨越:從重視依法辦事,加強(qiáng)法制到推進(jìn)法治,建設(shè)法治國家；第三次跨越:從確定法治為治國方略到全面依法治國。

第一次跨越　從文革全面否定法治到逐步恢復(fù)法制

????????從中華人民共和國成立到五十年代中期,黨和國家還是比較重視法制的,不僅制定了起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和之后的正式根本大法《中華人民共和國憲法》,還制定了各種國家機(jī)關(guān)組織法和各種行政管理法規(guī)。雖然整個(gè)國家公權(quán)力主要仍是依黨的政策和領(lǐng)導(dǎo)人的指示運(yùn)作,但法制在國家管理中還是或多或少地起了一定的作用。但到五十年代中期以后,由于我們對社會(huì)主要矛盾認(rèn)識出現(xiàn)偏差,背離了中共八大對社會(huì)主要矛盾的正確認(rèn)識定位,“左”的指導(dǎo)思想開始占據(jù)主導(dǎo)地位,在治國理政上輕視法制,否定法治,堅(jiān)持“以階級斗爭為綱”。從那時(shí)到1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開前,中國法制建設(shè)沒有任何進(jìn)展,三十年時(shí)間國家沒有制定刑法、民法,沒有制定刑事訴訟法和民事訴訟法,更沒有制定制約和規(guī)范公權(quán)力行使的行政法和行政訴訟法。由于長期推行以政治運(yùn)動(dòng)治國而否定依法治國,國民經(jīng)濟(jì)停滯不前,人民群眾生活得不到改善,部分群眾甚至連溫飽都難以維持,公民的權(quán)利和自由得不到有效保障。鄧小平同志總結(jié)文革十年的教訓(xùn),認(rèn)為輕視法制、否定法治是重要的原因。沒有法制使得壞人任意橫行,使得好人無法充分做好事,甚至使好人也走向反面,造成對黨和國家、人民的嚴(yán)重不幸。他在黨的十一屆三中全會(huì)召開前的中央工作會(huì)議上說,“現(xiàn)在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’,不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’,領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了,‘法’也就跟著改變”。他認(rèn)為,人治靠不住,沒有穩(wěn)定性和連續(xù)性,國家管理和政策因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。只有法制才是具有穩(wěn)定性和長期性的治國理政方式。因此,他在中央工作會(huì)議上提出,“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”。“為了加強(qiáng)民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。

????????正是根據(jù)小平同志和當(dāng)時(shí)中央其他領(lǐng)導(dǎo)同志的意見,中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)作出了堅(jiān)決停止和改變“以階級斗爭為綱”和依靠政治運(yùn)動(dòng)執(zhí)政的治國理政方式,“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”和健全民主,加強(qiáng)法制的重大決策。

????????自黨的十一屆三中全會(huì)開始,我們黨和國家的工作重心開始轉(zhuǎn)變,從長期沿襲的“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。與之相適應(yīng),治國理政的方式也開始轉(zhuǎn)變,從輕視法制、否定法治,長期以政治運(yùn)動(dòng)治國轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暦ㄖ?通過逐步完善民主法制,以政策和法制共同治理國家。三中全會(huì)后僅僅半年,1979年7月,第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議僅一次人代會(huì)即通過《刑法》《刑事訴訟法》《選舉法》《地方組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》等7部法律。三中全會(huì)后4年,1982年12月,第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議更是通過了反映現(xiàn)代民主和法治精神的現(xiàn)行憲法,確立了現(xiàn)代法治的基本原則:“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。

第二次跨越　從重視依法辦事,加強(qiáng)法制到推進(jìn)法治,建設(shè)法治國家

????????上世紀(jì)九十年代,中國的國家管理初步完成了從“以階級斗爭為綱”、以不斷發(fā)動(dòng)和推進(jìn)政治運(yùn)動(dòng)為基本方式到健全民主法制,以法制作為治國理政輔助方式的轉(zhuǎn)變。但是直到九十年代中期,國家對“法治”尚未解禁,法制也只是作為政策的補(bǔ)充,并非作為國家管理的主要手段,更非作為治國理政的基本方式?！胺ㄖ巍苯饨?將依法治國作為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”是只到上世紀(jì)末才得到官方正式認(rèn)可。1997年,中共十五大報(bào)告鮮明地提出了“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略。十五大報(bào)告指出,“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律的規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。依法治國,是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要,是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是國家長治久安的重要保障。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。依法治國把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來,從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施,保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。1999年3月15日,第九屆全國人大第二次會(huì)議通過憲法修正案,將“法治”正式入憲。憲法第五條增加一款,作為該條第一款,規(guī)定:“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。

????????在上世紀(jì)八十年代后期和九十年代前期,“法治”一詞雖然沒有解禁,不能直接使用,但其理念已開始被國人接受?！胺ㄖ巍比霊椙昂笫嗄?一系列規(guī)范國家治理和行政管理的法律、法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。例如,新中國第一次確立“民告官”制度的《行政訴訟法》、第一次確立國家賠償責(zé)任的《國家賠償法》、第一次確立國家行政權(quán)運(yùn)作基本規(guī)則和正當(dāng)法律程序的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等體現(xiàn)依法治國要求的一大批法律都是在這個(gè)時(shí)期制定和實(shí)施的。2004年,國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和要求。1999年至2014年,最高人民法院連續(xù)發(fā)布了四個(gè)《五年改革綱要》,最高人民檢察院先后發(fā)布了兩個(gè)《三年改革實(shí)施意見》,通過全面改革體制、機(jī)制和相關(guān)制度,確保司法公正、司法效率和司法權(quán)威。這些無疑都是建設(shè)法治國家的重要舉措。

第三次跨越　從確定法治為治國方略到全面依法治國

????????2012年11月8日,黨的十八大召開,十八大開啟了建設(shè)中國特色社會(huì)主義的新時(shí)代。自此,中國法治發(fā)展進(jìn)入第三階段:全面依法治國的階段。中共十八大報(bào)告正式提出“法治是治國理政的基本方式”。習(xí)近平同志在十八大閉幕后不久舉行的首都各屆紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出,“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,法治是治國理政的基本方式,要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用,全面推進(jìn)依法治國,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。這樣,中國法治建設(shè)第二階段確定的以法治為治國基本方略即發(fā)展到新時(shí)代的以法治為治國理政基本方式,實(shí)現(xiàn)法治從戰(zhàn)略目標(biāo)到全面推進(jìn)、全面實(shí)施的轉(zhuǎn)變,這是中國推進(jìn)依法治國的第三次新的偉大飛躍和進(jìn)步。

????????上述新時(shí)代依法治國的各項(xiàng)重要舉措是建立在我們黨現(xiàn)在對法治高度和深刻的理論認(rèn)識的基礎(chǔ)之上的。十九大報(bào)告有兩個(gè)論斷很好地表述了我們黨今天對法治的這種高度和深刻的理論認(rèn)識。第一個(gè)論斷是:全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。這個(gè)論斷將全面依法治國與中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)聯(lián)系起來,即堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義就必須堅(jiān)持全面依法治國。否定全面依法治國就是否定中國特色社會(huì)主義；第二個(gè)論斷是:全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。這個(gè)論斷將全面依法治國與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來。即要通過推進(jìn)國家治理的深刻革命來推進(jìn)全面依法治國(國家治理現(xiàn)代化的最重要內(nèi)容之一),因?yàn)闆]有全面依法治國就沒有國家治理現(xiàn)代化。我們黨對依法治國的這種高度和深刻的理論認(rèn)識不僅是我們今天全面推進(jìn)依法治國的動(dòng)力之源,而且將是我們在推進(jìn)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的整個(gè)歷史進(jìn)程中永遠(yuǎn)堅(jiān)定不移堅(jiān)持法治,建設(shè)社會(huì)主義法治國家、法治政府和法治社會(huì)的永遠(yuǎn)不竭的動(dòng)力之源。