完善組織國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法：組織改革的三原則

北京大學(xué)法學(xué)院 王錫鋅教授

　　十九大報(bào)告指出，深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。統(tǒng)籌考慮各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法。轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。報(bào)告提出了完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的基本路徑和根本目標(biāo)。

　　十九大報(bào)告關(guān)于國(guó)家組織機(jī)構(gòu)完善的表述具有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。第一，改革的內(nèi)容。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法改革的核心內(nèi)容，是深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。第二，改革的路徑。就是要優(yōu)化各類(lèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)化的基礎(chǔ)上，形成機(jī)構(gòu)相互之間關(guān)系的優(yōu)化，也就是形成科學(xué)合理的管理體制。第三，改革的措施。包括轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式。第四，改革的目標(biāo)。就是要增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這四個(gè)方面及其相互關(guān)系，構(gòu)成國(guó)家機(jī)構(gòu)組織執(zhí)法改革的基礎(chǔ)。

　　一、國(guó)家機(jī)構(gòu)組織改革的三原則：功能優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法治優(yōu)化

　　組織是國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的一個(gè)重要維度。政府是現(xiàn)代國(guó)家中最大型的組織，這一組織系統(tǒng)的優(yōu)化，需要遵循三個(gè)基本邏輯。第一是功能邏輯，可以從政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系角度分析。在現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)治理中，政府雖然是主要的治理主體，但是市場(chǎng)、社會(huì)對(duì)于各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題的解決，亦具有重要的功能。政府組織系統(tǒng)的優(yōu)化，因此不僅要考慮政府自身的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還需要考慮政府組織與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系優(yōu)化，從而使政府組織功能優(yōu)化，管好該管的，放掉不該管的。第二是內(nèi)部邏輯，可以從結(jié)構(gòu)——功能角度分析。從這一角度看，機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置、以及機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于機(jī)構(gòu)設(shè)置和政府建設(shè)的目標(biāo)，那就是有公信力的、高效的、服務(wù)型的政府，最終的目標(biāo)是服務(wù)于人民對(duì)美好生活的需要。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法之完善，首先要考慮組織與外部主體的“關(guān)系優(yōu)化”，從而合理設(shè)定組織的功能;其次要考慮組織系統(tǒng)內(nèi)部的“結(jié)構(gòu)優(yōu)化“。第三四法治邏輯。在法治國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略中，國(guó)家組織機(jī)構(gòu)作為履行公共職能行使公共權(quán)力的組織，無(wú)疑需要在法治坐標(biāo)系中明確定位，這也就意味者，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織改革還應(yīng)當(dāng)遵循“法治優(yōu)化”原則，國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)利職責(zé)的配置、國(guó)家機(jī)構(gòu)相互之間關(guān)系，以及政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系，都應(yīng)當(dāng)在法治體系中獲得清晰坐標(biāo)。法治優(yōu)化原則的核心，就是組織法定原則，它意味著組織的設(shè)置、組織的再組織、組織的職權(quán)職責(zé)、組織間縱向和橫向關(guān)系都受明確的規(guī)則界定和指引。完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，應(yīng)堅(jiān)持關(guān)系優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法治優(yōu)化三原則。

　　二、功能優(yōu)化原則：“放”與“管”的邏輯

　　功能優(yōu)化要求組織改革需根據(jù)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，來(lái)明確政府到底需要做什么和不做什么。這是組織改革的邏輯起點(diǎn)。因?yàn)橹挥写_定了政府應(yīng)該做什么之后，才能合理地設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，配置相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，確定政府機(jī)構(gòu)縱向橫向關(guān)系。關(guān)系優(yōu)化原則的核心問(wèn)題是確立科學(xué)、合理的政府職能。在當(dāng)前，最緊迫的問(wèn)題就是要處理好“放”與“管”的關(guān)系。

　　從過(guò)去幾年政府轉(zhuǎn)變職能和放管服改革的實(shí)踐看，簡(jiǎn)政放權(quán)是各級(jí)政府職能改革的中心內(nèi)容。但怎么簡(jiǎn)政?如何放權(quán)?在該監(jiān)管的領(lǐng)域如何強(qiáng)化監(jiān)管?如何推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)這一“政府再造”過(guò)程?

　　首先，政府職能改革中，無(wú)論是“放”還是“管”，都需要明確基本的邏輯。簡(jiǎn)政放權(quán)和依法監(jiān)管，本質(zhì)上就是政府職能如何做減法和加法。從宏觀上來(lái)講，這種政府的“職能再造”需要明確基本的邏輯。比如，正在進(jìn)行的許可審批和非許可審批改革，許可審批的數(shù)量雖然一直在減少，但從市場(chǎng)和社會(huì)主體的角度來(lái)感受，各種許可審批并沒(méi)有大幅度地減少。究其原因，就是放和管的邏輯不夠清晰，因此許可審批改革存在著避重就輕，搞“數(shù)字游戲”的情形，統(tǒng)計(jì)口徑上許可和非許可審批事項(xiàng)減少了，但實(shí)際上是“合并同類(lèi)項(xiàng)”，效果并不理想。類(lèi)似問(wèn)題可能在許多權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單中也同樣存在。沒(méi)有基本的邏輯，簡(jiǎn)政放權(quán)會(huì)失去明確的方向，也難以評(píng)估效果。改革的邏輯不明確，改革過(guò)程中利益博弈極有可能導(dǎo)致“管”與“放”的空轉(zhuǎn)以及周期性的循環(huán)。

　　所謂放與管的邏輯，就是決定哪些要放，哪些要管，標(biāo)準(zhǔn)是什么，目的是什么。不把這個(gè)搞清楚，政府職能改革將迷失方向?？上驳氖?，這幾年來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯是清晰的。李克強(qiáng)總理不斷強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在我們行政許可制度包括整個(gè)政府改革的邏輯，就是要從政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系這個(gè)角度來(lái)決定哪些做加法，哪些做減法。在這個(gè)背景下，放與管要走出一些誤區(qū)。比如，既不能明放暗管，一味地重復(fù)管理主義的路徑依賴(lài);也不是一味地放就好，而是要看必要性、回應(yīng)性、有效性。比如在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督這方面，需要定出更嚴(yán)厲的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行更嚴(yán)厲的監(jiān)管，增強(qiáng)公信力和執(zhí)行力。在這個(gè)意義上，管也就是服務(wù)。所以管和放的核心問(wèn)題是如何處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，這就是職能改革最基本的邏輯。

　　其次，從治理現(xiàn)代化的要求講，政府始終需要面對(duì)有效治理問(wèn)題。因此，“放”與“管”必須考慮現(xiàn)實(shí)中存在的必要性，必須考慮解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效性。今天的政府擔(dān)負(fù)著很多“積極”的職能，需要回應(yīng)各種新出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需求，如果現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了問(wèn)題，法有授權(quán)當(dāng)然要管;法無(wú)授權(quán)，但從政府的職責(zé)和功能中，無(wú)論從法理上還是邏輯上，也會(huì)延伸出政府管理的職責(zé)。比如互聯(lián)網(wǎng)，特別是電子商務(wù)，在很短的時(shí)間里發(fā)展太快，法律對(duì)政府部門(mén)監(jiān)管的授權(quán)跟不上。中國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)這一領(lǐng)域的監(jiān)管是滯后的。如果“互聯(lián)網(wǎng)+”成為普遍、重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)模式的話，政府肯定是需要管的，也應(yīng)該管。因?yàn)椤氨匾浴北旧砭褪亲罡叩姆?。如果一個(gè)問(wèn)題真的出現(xiàn)了，構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，政府就應(yīng)該回應(yīng)，即使法律沒(méi)有授權(quán)政府做，政府也應(yīng)該去回應(yīng)，而不是因?yàn)椤胺o(wú)授權(quán)”就回避問(wèn)題，這不符合現(xiàn)代回應(yīng)型治理的要求。

　　因此，如同“放”和“管”不是放多了就好或者管少了就好一樣，“作為”還是“無(wú)為”也是同樣需要一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)和邏輯。這個(gè)邏輯是二元的。第一是“必要性邏輯”，即無(wú)論是放還是管都要考慮必要性。第二是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系邏輯，看哪種機(jī)制解決問(wèn)題更有效。

　　在要不要放，要不要管解決之后，才涉及依法監(jiān)管問(wèn)題。但我想提出的是，依法監(jiān)管也并不必然等于政府監(jiān)管。因?yàn)閺挠行е卫淼慕嵌瓤?，監(jiān)管主體可能有很多種，而未必只能由政府來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，很多時(shí)候也未必政府監(jiān)管就是最有效用和最有效率的。比如在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而形成的“市場(chǎng)自我監(jiān)管”，往往比政府監(jiān)管更加敏感、高效。又比如對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)，通過(guò)社會(huì)和市場(chǎng)的監(jiān)管也可以避免政府“一管就死”的弊端。

　　再次，放和管的本質(zhì)是利益調(diào)整，因此，推動(dòng)放管服改革，應(yīng)當(dāng)跳出部門(mén)利益自我改革的怪圈。是放，還是管?如何管?誰(shuí)來(lái)管?這些改革和調(diào)整過(guò)程本質(zhì)上都涉及各種利益博弈。從監(jiān)管改革來(lái)看，放和管其實(shí)都是政府自身改革的過(guò)程，這個(gè)改革的過(guò)程可能會(huì)遭遇到依法監(jiān)管的兩難：很多情況用法來(lái)管一個(gè)事情，雖然做到了依法，但在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義和社會(huì)意義上卻是不合理的。在本質(zhì)上，這是一個(gè)改革與合法性的矛盾。從政治學(xué)意義來(lái)說(shuō)，改革與依法其實(shí)是一種既得利益和新興利益的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在有些情況下，即便政府依法監(jiān)管，也未必就是合理的，依法只是一個(gè)有效率的監(jiān)管的必要條件，而不是充分條件。職能改革中的“放”也好，“管”也好，到底誰(shuí)來(lái)推動(dòng)?我們過(guò)去搞改革，主要都是自上而下政府的自我推動(dòng)。但“放”和“管”都涉及很多根本性、重大的利益再分配，如果只靠政府自己推動(dòng)，可能會(huì)面臨動(dòng)力遞減和匱乏，因?yàn)楦母镞^(guò)程會(huì)觸及政府及其部門(mén)自身利益。自我改革在本質(zhì)上或者在邏輯上將面臨動(dòng)力可持續(xù)性的危機(jī)。一旦改革進(jìn)入深水區(qū)，動(dòng)力匱乏就更為明顯。改革所遭遇的所有問(wèn)題，最后都可歸結(jié)為改革的動(dòng)力必須符合改革的邏輯。這意味著政府職能放和管的改革，既要有政府自我革命的魄力來(lái)推動(dòng)，但更多還是要借助市場(chǎng)的力量、借助社會(huì)和民眾的力量，使“政府動(dòng)員”的改革過(guò)程同時(shí)也成為“社會(huì)動(dòng)員”過(guò)程，通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)、民眾參與來(lái)助推改革。自上而下的政府動(dòng)員，自下而上的社會(huì)動(dòng)員，構(gòu)成推動(dòng)可持續(xù)改革的“雙引擎”，從而使改革獲得朝向既定目標(biāo)的強(qiáng)大動(dòng)力，而不至于陷入空轉(zhuǎn)和循環(huán)的困境。

　　三、結(jié)構(gòu)優(yōu)化原則：組織改革的內(nèi)部關(guān)系優(yōu)化

　　當(dāng)管與放的問(wèn)題界定清楚，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系清晰之后，我們就理清了政府的職能職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，遵循結(jié)構(gòu)——功能邏輯，作為組織系統(tǒng)的政府在結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化方向，就是最有效、最有力地實(shí)現(xiàn)政府職能。組織法改革的結(jié)構(gòu)優(yōu)化原則，其實(shí)也就是要在明確政府應(yīng)該干什么之后，進(jìn)一步追問(wèn)應(yīng)該如何通過(guò)組織工具的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)工具理性，最好地落實(shí)管理目標(biāo)。

　　結(jié)構(gòu)優(yōu)化的第一個(gè)方面，是機(jī)構(gòu)的設(shè)置和變更、調(diào)整等(也就是“再組織”)過(guò)程如何實(shí)現(xiàn)組織的工具理性。從組織管理學(xué)的角度看，組織是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具，因此，機(jī)構(gòu)的組織和再組織過(guò)程，都應(yīng)當(dāng)有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具體而言，就是職能實(shí)現(xiàn)的有效性(efficacy)和效率(efficiency)。比如，一個(gè)組織到底采用委員會(huì)制還是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?應(yīng)配置多大的責(zé)權(quán)利?應(yīng)如何配置人財(cái)物等資源?這些問(wèn)題都是結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題，其處理原則應(yīng)該是促進(jìn)組織的工具理性和能力，而不是機(jī)構(gòu)本身的利益。但在實(shí)踐中，組織改革往往受到組織自身利益的控制，在很大程度上導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革的變異，變成組織的再組織化過(guò)程。我國(guó)過(guò)去幾十年間的多次機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題，已經(jīng)表明這種結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程的難度。

　　結(jié)構(gòu)優(yōu)化的第二個(gè)方面，是如何處理好國(guó)家機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)中的橫向和縱向關(guān)系。這其實(shí)也可以被理解為一種延展的工具理性，也就是將整個(gè)政府系統(tǒng)看做實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的工具系統(tǒng)，因而在整體式是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的工具，從這個(gè)放大了的系統(tǒng)圖景來(lái)看，系統(tǒng)內(nèi)部的橫向和縱向關(guān)系優(yōu)化，也是組織工具理性的重要內(nèi)容。

　　政府機(jī)構(gòu)的橫向關(guān)系所出現(xiàn)的問(wèn)題，早已被人們認(rèn)知，實(shí)踐中也帶來(lái)不少問(wèn)題。比如，政府的不同職能部門(mén)之間職權(quán)職責(zé)交叉、重疊之情形，比比皆是，導(dǎo)致政府組織在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中存在缺位、越位、錯(cuò)位、不到位等情形，工具理性收到部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)的碾壓，導(dǎo)致大量的執(zhí)法困境，其中最典型的包括傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管、以及正在興起的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和治理等。

　　隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之命題的提出，政府間關(guān)系(或稱(chēng)府際關(guān)系)問(wèn)題也日益突出。比如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等區(qū)域合作協(xié)調(diào)治理等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上提出了橫向“府際關(guān)系”的命題。如何在區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理環(huán)境、市場(chǎng)、社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)問(wèn)題，已成為我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新問(wèn)題，其必要性自不待言，但是與此相匹配的組織工具，遠(yuǎn)不能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)所提出的治理需求。

　　政府系統(tǒng)中縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系，也就是各個(gè)層級(jí)的政府之間的關(guān)系，無(wú)論是在規(guī)則還是實(shí)踐層面，都存在比較大的非制度化特點(diǎn)。在憲法層面，雖然存在著中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性這一基本原則，但這一原則遠(yuǎn)未得到制度化釋明;更何況，實(shí)踐中除了需要解決中央和地方關(guān)系外，日常需要面對(duì)的大量縱向關(guān)系問(wèn)題，其實(shí)主要集中于省以下政府間縱向關(guān)系問(wèn)題應(yīng)該如何處理，特別是省、市、縣之間的縱向關(guān)系如何處理的問(wèn)題。十九大報(bào)告提出了賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，但仍需要明確不同層級(jí)政府之間的關(guān)系應(yīng)如何改進(jìn)，如何優(yōu)化。比如，作為超大型國(guó)家治理中最重要、最基礎(chǔ)的組織單位——即縣級(jí)政府，如何處理與設(shè)區(qū)的市之間的關(guān)系?縣級(jí)政府作為一個(gè)組織工具，其主要功能是落實(shí)上級(jí)政府的管理任務(wù)，還是服務(wù)和滿足本地民眾的需求?是“仰望星空”，還是“面朝大地”?

　　四、法治優(yōu)化原則：組織與再組織的法定化

　　組織改革的第三個(gè)原則，就是法治優(yōu)化原則。所謂法治優(yōu)化，就是要在完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的過(guò)程中，堅(jiān)持法治原則，做到機(jī)構(gòu)設(shè)置、變更、重組、職權(quán)職責(zé)的配置、機(jī)構(gòu)縱向和橫向關(guān)系等各個(gè)方面，都依法而為，于法有據(jù)。

　　一是組織法定。機(jī)構(gòu)的立改廢等，都要有法律依據(jù)，這是組織合法性的基礎(chǔ)。在我國(guó)，組織法(Organic Law)的含義與法治發(fā)達(dá)國(guó)家相比，有所不同。我國(guó)的組織法，比如法院組織法、政府組織法，國(guó)務(wù)院組織法等，主要是關(guān)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織的法律，而在國(guó)際上，組織法通常是指創(chuàng)設(shè)一個(gè)組織并對(duì)其進(jìn)行賦權(quán)的法律，這種法律通常是嚴(yán)格意義上的由代議機(jī)關(guān)制定的法律，從而建構(gòu)法律上的委托-代理關(guān)系，為組織的權(quán)力及其形式提供合法性基礎(chǔ)。比如，美國(guó)通過(guò)環(huán)境與公共政策法，創(chuàng)設(shè)了EPA;911之后，通過(guò)國(guó)土安全的立法，創(chuàng)設(shè)了國(guó)土安全部等。組織法定原則不僅是組織合法化的基礎(chǔ)，而且可以有效控制機(jī)構(gòu)的自我復(fù)制、抑制組織立改廢的隨意性。

　　二是職權(quán)法定。組織法定形象地說(shuō)就是組織創(chuàng)設(shè)要有法律“準(zhǔn)生證”，而職權(quán)法定則更進(jìn)一步，要求組織的職權(quán)職責(zé)配置通過(guò)法律方式明確化，防止組織對(duì)職能的推諉，利益的爭(zhēng)奪等等缺位、越位、錯(cuò)位等情形。

　　三是地位法定。組織依法設(shè)定并依法獲得職權(quán)職責(zé)后，必須以法律方式明確其地位，在組織履行職責(zé)過(guò)程中，用擁有受到法律保障的地位，不受非法的干預(yù)。組織地位法定化，也可以有效保障公務(wù)員在履職過(guò)程中的獨(dú)立性，防止其他組織和人員對(duì)公務(wù)員依法履職情形的干擾。

　　四是權(quán)利利益法定。法治并不僅僅對(duì)組織及其人員進(jìn)行控制，也對(duì)組織應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利和利益進(jìn)行保護(hù)。比如，作為公共機(jī)構(gòu)的組織為了實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)職能應(yīng)當(dāng)擁有的資源、信息、協(xié)助、編制等，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒杀Ｕ?公職人員履行職責(zé)所必須的資源、技術(shù)、手段、措施，受到法律保障;公職人員基于績(jī)效而享有的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、福利等受到法律保障。

　　工欲善其事，必欲利其器。面對(duì)國(guó)家治理體現(xiàn)和治理能力現(xiàn)代化的宏大目標(biāo)，以及在此一目標(biāo)背景上眾多改革舉措的落實(shí)，國(guó)家組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化完善之基礎(chǔ)性意義，已日益凸顯。但組織改革極易陷入“組織的再組織化”陷阱。組織改革的基本原則，或可為當(dāng)前的國(guó)家組織機(jī)構(gòu)改革提供一個(gè)基本坐標(biāo)。