完善以憲法為核心的社會主義法律體系

以良法促進發(fā)展、保障善治

中國法學會黨組成員、副會長張鳴起

　　習近平總書記在黨的十九大報告中進一步強調(diào)要“完善以憲法為核心的社會主義法律體系”，并指出要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治?！边@些精辟論述，是對我國新時代立法工作的新的更高要求，也是對立法理論的豐富和發(fā)展。

　　一、以良法促進發(fā)展、保障善治是對新時代完善法律體系目標和任務的科學定位。

　　黨的十八大以來，我國全面加強重點領域立法，立法呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的特點，四年多時間取得一批新的重要成果。截止2017年11月4日，新制定法律23件，修改法律133件次。目前我國現(xiàn)行法律已達261部，加上700多部行政法規(guī)和數(shù)千部地方法規(guī)，我國已成名符其實的法律大國，這是十分令人自豪的。但是對照我國深化改革和進一步推進“一帶一路”戰(zhàn)略等快速發(fā)展的形勢要求還有不少差距，對照黨的十八屆四中全會決定對全面依法治國的要求，我們構建的法律體系還不夠完備，尤其是一些法律質量不高，有的甚至還不能稱為良法。

　　黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)要提高立法質量，制定良法，完善社會主義法律體系。他指出：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國，越是強調(diào)法治，越是要提高立法質量”[1];還引用王安石的名言來說明良法的重要性：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治”。[2]十八屆四中決定也指出，要“抓住提高立法質量這個關鍵”。十九大報告則進一步提出“以良法促進發(fā)展、保障善治?！绷挤ㄊ巧浦蔚那疤岷突A;善治則是良法的目標和任務，從一定意義上講，善治的需求也是良法的重要標準。良法和善治，共同構成了法治的基本內(nèi)涵。“發(fā)展”則更多的是指經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面的全面發(fā)展。十九大報告的這一新論述，是對我國進入新時代后的立法的價值、目標和任務的科學、全面的定位，突出強調(diào)了在我國新形勢下以良法“促進發(fā)展”這一新任務的重要性。

　　強調(diào)良法以適應發(fā)展與善治的要求為目標，既符合馬克思主義法律理論，也符合改革發(fā)展的客觀規(guī)律。法律規(guī)范具有重要的引導功能。當前，改革發(fā)展對立法的要求已不僅僅是總結實踐經(jīng)驗、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設計、引導改革進程、推動科學發(fā)展。因此，立法不能僅僅是對實踐的被動回應、事后總結和局部回應，而是要對經(jīng)濟社會發(fā)展和改革進程進行主動謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進，也就是要積極發(fā)揮立法對改革發(fā)展的引領、推動和促進作用。[3]同時，良法也必然能夠反映一個國家一定階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，能為經(jīng)濟社會發(fā)展指明方向、營造環(huán)境、提供保障。因此，著力提高立法質量，制定能夠促進發(fā)展、保障善治的良法，確保我國實現(xiàn)從“有法可依”到“良法可依”、從“法律大國”到“良法強國”的轉變，是新時代立法工作的重中之重。

　　二、制定良法需要科學立法、民主立法、依法立法相輔相承，共同推進。

　　十九大報告把依法立法與科學立法、民主立法三者并列作為以良法促發(fā)展保善治的前提條件，這是我國立法認識論的巨大飛躍，具有很強的理論基礎和實踐基礎。因此，“科學立法、民主立法、依法立法”應作為制定良法應堅持的根本途徑和基本原則，貫穿整個立法過程。

　　科學立法是制定良法的關鍵?？茖W立法的核心是指立法要尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會關系的客觀規(guī)律和立法活動自身的規(guī)律。遵循立法活動規(guī)律，就要從國情和實際出發(fā)，遵循立法程序，注重立法技術，努力實現(xiàn)立法過程的科學化和現(xiàn)代化。民主立法是制定良法的基礎?！懊裰髁⒎ǖ暮诵氖橇⒎ㄒ獮榱巳嗣?、依靠人民” [4]。一部法律是否屬于良法最根本的檢驗標準是是否順應廣大人民的意愿，維護廣大人民的利益，使法律成為增進人民福祉、增進社會認同的最大公約數(shù)。[5]通過民主立法，能夠集思廣益，凝聚民智，提高立法質量;使法律最大限度反映最廣大人民的意愿，充分實現(xiàn)最廣大人民的民主權利，切實維護最廣大人民的根本利益，從而使最廣大人民達成共識，使法律獲得更大的認同感，擴大法律的社會基礎，為全民守法奠定堅實根基。依法立法是制定良法的重要支撐和保障。依法立法的核心要義是依照憲法和立法法的規(guī)定進行立法，主要包括立法權主體法定和不同立法權主體的立法權限法定。

　　科學立法體現(xiàn)了立法活動的科學屬性，民主立法體現(xiàn)了立法活動的人民性屬性，依法立法體現(xiàn)了立法活動的合法性屬性?？茖W立法、民主立法、依法立法，揭示了立法活動內(nèi)在的政治性與科學性、人民性、合法性相統(tǒng)一的根本屬性。實踐中，科學立法、民主立法、依法立法密不可分，相輔相承。堅持科學的立法程序、立法技術和工作方式，科學平衡各種不同的社會關系，可以更好地體現(xiàn)立法的人民性、合法性。同時，科學立法又必然要求民主立法、體現(xiàn)立法的民主化。民主立法可以保證和促進立法的科學性。依法立法是科學立法、民主立法的保障。《立法法》等有關法律對科學立法、民主立法都作了明確詳細的規(guī)定，因此依法立法必然要求科學立法、民主立法。科學立法、民主立法、依法立法三者統(tǒng)一于中國特色社會主義法治建設的實踐，統(tǒng)一于以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。只有堅持科學立法、民主立法、依法立法，才能制定良法和形成良法體系，使法律符合廣大人民的根本利益，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。[6]

　　三、推進合憲性審查，維護憲法核心地位和法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　憲法在法律體系中的核心地位需要通過各法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和憲法解釋、合憲審查、違憲查究等一系列制度來體現(xiàn)和保障。我國已建立的法律體系基本上體現(xiàn)了憲法的核心地位，但還存在很大應完善的空間，在保障方面尤甚。如我國至今尚未建立起憲法解釋、合憲審查等工作機制和制度。

　　黨的十八屆四中全會《決定》指出，“要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件”;黨的十九大報告進一步明確提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。我國現(xiàn)行憲法、《監(jiān)督法》和有關法律對立法監(jiān)督機制作了規(guī)定?！读⒎ǚā犯鶕?jù)我國立法的實際情況，也較系統(tǒng)規(guī)定了立法監(jiān)督機制，主要是備案審查制度、改變和撤銷制度等，但實踐中我們主要開展了對行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章等的合法性審查，而對全國人大常委會制定法律的合憲審查、違憲查糾這一重要制度至今未能建立起來。我們應當在目前法規(guī)、規(guī)范性文件備案審查工作的基礎上，按照黨中央的部署要求和《立法法》的有關規(guī)定，建立憲法委員會或其他機構及工作機制，完善憲法解釋程序等，切實開展合憲性審查和合法性審查，適時開展法規(guī)清理，維護憲法權威和國家法制統(tǒng)一。

　　完善以憲法為核心的社會主義法律體系，要求按照法定立法權限立法。制定法律、制定行政法規(guī)、制定地方性法規(guī)、制定自治條例和單行條例的活動，以及國務院部門和地方政府制定規(guī)章的活動，都必須依照憲法、立法法和有關法律關于立法權限劃分的規(guī)定，各有關機關都必須在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權，不能超越法定的權限范圍。國家機關超越法定權限的越權行為是違法的、無效的。憲法和《立法法》等有關法律對立法權限的劃分已經(jīng)作了規(guī)定。根據(jù)2015年修改的《立法法》，制定部門規(guī)章，沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。明確只有“兩高”享有司法解釋權。司法解釋屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文進行具體化的并符合立法目的、原則和原意的解釋。司法解釋應當報全國人大常委會備案。

　　維護法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必然要求進一步健全立法起草、論證、調(diào)研、審議、表決機制，細化法律修改程序，完善法律草案表決程序，落實立法后評估機制，進而增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。完善立法技術和立法工作方式。改變粗放型立法，推進立法精細化。立法能具體盡量具體，能明確盡量明確，以增強法律的可執(zhí)行性和可操作性，用更精細化的立法調(diào)整、引領紛繁復雜的社會關系。綜合運用立改廢釋多種形式，增強立法工作的及時性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。應堅持立改廢釋并舉。注重新法律的制定，對“實踐證明行之有效的改革，要及時上升為法律”;對“不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”，還“要加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)”。[7]加強法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的銜接和配套，發(fā)揮法律體系整體功效，推動法律體系完善發(fā)展。推進立法信息化建設，注重運用現(xiàn)代信息技術技術強化立法流程管理，探索智慧立法系統(tǒng)建設，推進立法智能化。

　　四、加強黨對立法工作的領導，完善人大主導的立法體制，充分發(fā)揮各方面參與立法的積極性。

　　習近平總書記提出：“推進科學立法，關鍵是完善立法體制”。[8]完善立法體制，需要在黨的領導下，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用。黨領導立法工作，是完善立法體制的核心和根本。黨對立法工作的領導主要是指政治領導，即政策方針的領導。[9]因此，加強黨對立法工作的領導，首先就是要自覺以習近平新時代中國特色社會主義思想尤其是法治思想為指導，將黨中央提出的大政方針、決策部署作為立法的先導、指引和重要依據(jù)。加強黨對立法工作的領導，還要完善黨對立法工作重大問題決策的程序。[10]2016年發(fā)布的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，對各級黨委領導立法的工作權限、方式、程序等進行了明確規(guī)定，是加強黨領導立法工作的重要遵循。

　　要充分發(fā)揮人大對立法工作的主導作用，加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，從立法體制上最大程度地克服目前存在的“部門利益法制化”現(xiàn)象。應加強人大及其常委會對立法決策的主導，通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計劃，加大對立法工作的統(tǒng)籌力度，對部門本位主義、地方保護主義影響科學立法的現(xiàn)象進行源頭規(guī)制。加強人大及其常委會對法律案起草整個過程的主導，改變“政府部門報什么、人大審什么”的模式。要處理好黨領導立法與人大主導立法兩者之間的關系，堅定不移地堅持黨對立法工作的領導，人大及其常委會在黨的領導和支持下發(fā)揮對立法工作的主導作用。進一步明晰各主體立法權限，避免和消除法律、法規(guī)和司法解釋之間銜接不夠甚至相互沖突的問題。積極發(fā)揮各級人大代表在立法中的作用，健全法律法規(guī)起草征求人大代表意見制度，健全人大代表議案、建議和立法規(guī)劃、立法計劃的銜接機制，拓寬代表參與立法的途徑和渠道，使人大代表更多參與立法活動。

　　要不斷健全立法機關與社會公眾的溝通機制，使立法機關了解公眾的關注點和利益訴求。健全立法協(xié)商機制，充分聽取政協(xié)委員、各民主黨派和無黨派人士、工商聯(lián)和各人民團體對法律草案的意見，正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾利益，并且將立法協(xié)商機制進一步規(guī)范化、法制化。健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識，擴大公民對立法的有序參與，廣納民意，博采民智，同時增強公眾與法律的親密感。完善立法座談會、論證會、聽證會制度，探索建立國家機關、社會團體、專家學者對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制，準確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的非關系。健全立法專家顧問制度，發(fā)揮專家學者的專業(yè)、中立等優(yōu)勢，為立法工作提供智力支持。建立基層立法聯(lián)系點，征求修改完善法律草案的意見，增強法律的針對性和可操作性。[11]創(chuàng)新公眾參與立法的方式，擴大公民有序參與立法的途徑，通過詢問、質詢、特定問題調(diào)查、備案審查等廣泛聽取各方面意見建議。

　　[1] 習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第47頁。

　　[2] 王安石：《臨川先生文集》，中華書局1959年版，第678頁。

　　[3] 喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領和推動作用》，載《人民日報》2016年7月19日第7版。

　　[4] 習近平：《關于的說明》，載《輔導讀本》，人民出版社2014年版，第54頁。

　　[5] 信春鷹：《深入推進科學立法、民主立法》，載《輔導讀本》，人民出版社2014年版，第76—77頁。

　　[6] 信春鷹：《深入推進科學立法、民主立法》，載《輔導讀本》，人民出版社2014年版，第78—82頁。

　　[7] 習近平：《在中央全面深化改革領導小組第六次全體會議上的講話》(2014年10月27日)，載《人民日報》2014年10月28日。

　　[8] 習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期，第7頁。

　　[9] 2016年《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》。

　　[10] 習近平：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《輔導讀本》，人民出版社2014年版，第9頁。

　　[11] 李適時：《牢固樹立“四個意識”，堅決貫徹落實黨中央決策部署，加快推進重點領域立法》，載《中國人大》2017年2月，第32頁。