大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)開放立法研究

陳尚龍 中國政法大學法學院博士研究生

尊敬的各位領導、各位老師：大家好!

????????非常感謝組委會給我這次寶貴的發(fā)言機會，希望藉著參加青年論壇之機向大家報告一個可能比我還年輕得多的問題。下面，我就大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)開放立法的問題向各位報告。首先是選題。政府數(shù)據(jù)開放是隨著大數(shù)據(jù)時代來臨而出現(xiàn)的新事物。2014年兩會，“大數(shù)據(jù)”首次寫入《政府工作報告》;時隔一年，總理在2015年兩會上提出“政府掌握的數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開”，這是我國政府第一次就政府數(shù)據(jù)開放公開表態(tài)。同年8月，國務院公布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，這是關于大數(shù)據(jù)發(fā)展的首個國家頂層設計政策文件，其中將政府數(shù)據(jù)開放共享列為第一項主要任務，并要求積極研究、盡快形成政府數(shù)據(jù)開放制度。

　　在國家政策的支持和引導下，無論是中央、還是地方，都展開了政府數(shù)據(jù)開放的探索，北京、上海、貴州、浙江、武漢、青島、無錫、湛江等不少省市政府已經開通了政府數(shù)據(jù)開放平臺，向社會、企業(yè)、公眾提供相關政府數(shù)據(jù)?？梢哉f，數(shù)據(jù)開放已經由最初的一個信息技術概念成為了大數(shù)據(jù)時代一項新的政府活動。那么，政府數(shù)據(jù)開放到底是什么性質的政府行為，其內涵和理念是什么、與政府信息公開是什么關系、需要什么法制支撐、現(xiàn)有的制度規(guī)范能否涵括、如何實現(xiàn)法治化、數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全的界限等等一系列問題，已經成為政府在大數(shù)據(jù)時代面臨的新挑戰(zhàn)和理論界面臨的新課題。這是選題的出發(fā)點。

　　接著介紹論文的主要觀點。對于一個由新技術變革所帶來的政府新活動，從規(guī)范的角度進行認識是有必要的。政府數(shù)據(jù)開放，顧名思義，就是把政府的數(shù)據(jù)向社會公眾開放，供社會公眾使用。政府數(shù)據(jù)開放包含著一些基本要素，包括：公共性，原始性，非歧視性，可自由獲取，可重復使用，具備一定格式，這些要素深刻反映了“開放”、“共享”、“安全”、“使用增值”等核心理念。政府數(shù)據(jù)開放的法律屬性體現(xiàn)為公共性、義務性、規(guī)范性和正當?shù)臋嗬A。

　　厘清政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的關系，是推進政府數(shù)據(jù)開放立法的重要前提。在國辦公布的《2015年政府信息公開工作要點》中，政府數(shù)據(jù)開放被納入到政府信息公開工作的范圍;但是，國家工商總局為了便于企業(yè)名稱核準和變更向社會開放企業(yè)名稱數(shù)據(jù)庫;交通部門將交通大數(shù)據(jù)實時開放，供社會開發(fā)利用，服務公眾出行選擇。這些例子讓我們感覺到，政府數(shù)據(jù)開放和信息公開并非完全是一回事。針對這個問題，論文試圖努力闡述兩者的聯(lián)系與區(qū)別。通過政府數(shù)據(jù)的開放與共享，使數(shù)據(jù)得以最大可能獲取與最大化利用，從這個角度看，政府數(shù)據(jù)開放具有政府信息公開立法目的所體現(xiàn)的滿足公眾知情權、提高政府透明度、加強政府監(jiān)督等價值追求。

　　但是，兩者的區(qū)別在于：在本質屬性上，政府信息公開，公開的是經過分析加工處理的、具有特定意義的信息;政府數(shù)據(jù)開放，開放的是原始的、未經加工的、具有一定格式、可機讀的數(shù)據(jù)。在價值理念方面，政府信息公開側重于將客觀形成的信息公布于眾，是一種結果的告知和展示，滿足公眾的知情權;政府數(shù)據(jù)開放側重于將具有特定格式的原始數(shù)據(jù)向社會開放，側重于滿足社會公眾對數(shù)據(jù)的使用權。在理論基礎方面，政府信息公開所體現(xiàn)的是“人民主權——知情權——政府信息公開義務”的邏輯導向;而政府數(shù)據(jù)開放體現(xiàn)的是“數(shù)據(jù)的公共性——人民對數(shù)據(jù)的所有權——政府數(shù)據(jù)開放義務”的內在邏輯。

　　當前，盡管我國已經提出政府數(shù)據(jù)開放的政策框架，也有部分相關的法律制度，地方政府也在積極開展實踐探索，貴州甚至在相關立法方面先行先試。但是，目前我國政府數(shù)據(jù)開放立法仍然存在一些突出問題：一是對政府數(shù)據(jù)開放的認識不足，認識不深既包括實務工作者對政府數(shù)據(jù)開放的了解不足，也包括理論研究對這個議題的關注不夠;二是政府數(shù)據(jù)開放制度嚴重缺位，當前國家層面關于政府數(shù)據(jù)開放的立法規(guī)范尚屬空白，原有的制度無法涵括政府數(shù)據(jù)開放的內容，政府數(shù)據(jù)開放的主體、權利和義務、開放標準、開放范圍、開放程序、救濟機制等關鍵問題缺乏法律制度規(guī)定，數(shù)據(jù)開放與國家秘密、商業(yè)秘密、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護之間的界限劃分尚不清晰;三是相關立法層級低、銜接錯位;四是政府數(shù)據(jù)開放涉及工信部、網(wǎng)信辦、發(fā)改委、法制辦、公安部以及眾多監(jiān)管部門，立法主體不明確。五是囿于部門利益、行業(yè)利益、本位思想，政府數(shù)據(jù)開放的立法動力不足。

　　最后是立法建議。當前，世界范圍內數(shù)據(jù)開放運動方興未艾，政府數(shù)據(jù)開放逐漸成為時代趨勢。政府數(shù)據(jù)開放作為一項重大政府活動創(chuàng)新，應當按照“堅持在法治下推進改革、實現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”的要求推進。在國家政策的強力推動以及地方政府的積極探索下，我國政府數(shù)據(jù)開放正在逐步快速推進，推動政府數(shù)據(jù)開放制度建設迫在眉睫。為加快我國政府數(shù)據(jù)開放立法，建議：第一，要站在大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略實施的高度認識政府數(shù)據(jù)開放立法。政府數(shù)據(jù)開放立法是規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放活動、保障數(shù)據(jù)安全的重要前提，也是實施大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的法制保障。一方面，利用大數(shù)據(jù)服務社會公眾，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”，這是政府和公眾的共同期待;另一方面，政府數(shù)據(jù)開放涉及數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡安全、個人隱私保護、知識產權保護等，必須制度先行，厘清開放的標準與界限，確保在安全的前提下開放政府數(shù)據(jù)。

　　第二，要盡快明確政府數(shù)據(jù)開放立法的組織機構。當前，大數(shù)據(jù)發(fā)展已經成為國家戰(zhàn)略，頂層政策設計逐漸成型，從中央到基層、各部門、各地方政府都承擔著相應的落實任務，政府數(shù)據(jù)開放涉及部門多，建議盡快成立負責政府數(shù)據(jù)開放立法的組織機構，推動立法進程。第三，建議充分吸收國內政府數(shù)據(jù)信息資源開放實踐的探索經驗。第四，建議高度關注借鑒國外政府數(shù)據(jù)開放的立法成果。第五，要注重培育政府數(shù)據(jù)開放的社會氛圍，獲得社會公眾的認可、理解與支持，提高政府數(shù)據(jù)開放立法的社會需求。

　　最后一句，我們無法忽視社會發(fā)展所帶來的變革，政府數(shù)據(jù)開放是一個新現(xiàn)象、新問題，對其理論關注和制度思考，剛剛只是開始。我的報告到這里，請各位師長批評指正。謝謝!

專家點評

董皞 廣州大學副校長

　　非常感謝中國法學青年論壇的邀請，給了我這樣一個能夠跟青年才俊面對面學習和交流的機會。今天的會議非常有趣，我們看到一群年輕人在一起討論比他們更加年輕的問題，這個時代是一個年輕的時代，也是一個年輕人的時代。我感覺這些孩子們大概是90后的孩子和80后的孩子，他們的區(qū)別已經相當大了，80后的孩子還不能夠完全是在網(wǎng)絡中成長起來的，90后的孩子可以說完全是在網(wǎng)絡世界中成長起來的。我們首先看到90后的孩子和80后的孩子的活動方式、生活方式、行為方式和社交方式，已經和80后的孩子有相當大的區(qū)別了。

　　科技發(fā)展更加快速地推動了社會和時代的發(fā)展，科技的更替周期速度在加快，而且周期也在縮短。前幾天，烏鎮(zhèn)召開的第三屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會，互聯(lián)網(wǎng)大會影響越來越大。在這次會上，馬云有幾句話，雖然不長，但是講得非常有意義，非常形象。他說：數(shù)據(jù)就是生產資料，計算就是生產力。我覺得這話并不過分。這種現(xiàn)象或者這個時代，當時研究政治經濟學的人無法想象到社會已經發(fā)展到今天這個樣子。

　　馬云總結兩百年來三次技術革命時，第一次技術革命是解放了體力，生產資料是煤，推動了蒸汽機的發(fā)展，遠距離運輸從此變得輕松起來;第二次技術革命是生產資料——石油，生產了汽車，使得距離縮短了，使得人的空間概念變小了;第三次技術革命是大數(shù)據(jù)時代。我們今天都已經深切感受到了距離越來越近，時間越來越近。我們的生活更加便利，信息交往更加快捷、更加順暢，在這里發(fā)生的事情1秒鐘之內可以立刻傳遍全世界。他還說：未來的三十年不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)公司的世界，而且是能夠用好互聯(lián)網(wǎng)的公司和用好互聯(lián)網(wǎng)的國家的世界。這對我們提出了一個很大的挑戰(zhàn)。所以能夠走在互聯(lián)網(wǎng)前面的國家、能夠走在互聯(lián)網(wǎng)前面的政府，可能就會是先進的國家、發(fā)達的國家、文明的國家，可能也是最安全的國家。

　　互聯(lián)網(wǎng)利用最大的公司或最大的客戶無疑就是全世界各個國家的政府，沒有哪一個公司比它用互聯(lián)網(wǎng)更加普遍，客戶群更加多。政府作為社會公共服務性質的機構，它手中掌握的數(shù)據(jù)能不能被廣大的老百姓來利用，如何利用，這是非常需要研究的一個問題。尚龍同學這篇文章就是在研究這樣一個問題。

　　從法律上研究政府數(shù)據(jù)開放問題，反過來說，政府數(shù)據(jù)的利用問題，政府數(shù)據(jù)開放了，要有人來利用，誰來利用?就是它所針對的這些利用的對象。對這些問題的研究，就是研究政府數(shù)據(jù)的“四個權”，政府數(shù)據(jù)的歸屬權、政府數(shù)據(jù)的管理權、政府數(shù)據(jù)的利用權、政府數(shù)據(jù)的監(jiān)督權。政府數(shù)據(jù)的開放，是以數(shù)據(jù)的歸屬權為前提或基礎，而以管理權為依托的、以利用權為核心的、以監(jiān)督權為保障的一個綜合研究課題，必須研究這四個權利。

　　認真學習拜讀了尚龍同學這篇文章，我覺得在四個方面有這樣重要的意義：

　　1.選題具有時代性。云計算的問題、互聯(lián)網(wǎng)政府數(shù)據(jù)開放的問題是近兩年才出現(xiàn)的新名詞，在互聯(lián)網(wǎng)時代、大數(shù)據(jù)時代產生的新事物。以前由于信息技術不夠發(fā)達，數(shù)據(jù)的作用沒有被人們所關注，隨著大數(shù)據(jù)、云計算技術的發(fā)展，一方面信息技術與經濟社會的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)迅猛增長，另一方面對海量數(shù)據(jù)的采集、存儲、分析、挖掘使用都成為可能。政府數(shù)據(jù)資源蘊含著巨大的經濟和社會價值，對生產流通分配活動，以及經濟運行機制，社會生活方式，國家治理能力的巨大影響，逐漸被世界各國所認識。

　　2.選題問題意識。一系列關于大數(shù)據(jù)的政策文件，各地政府也在積極開展政府數(shù)據(jù)開放的實踐探索，出現(xiàn)了一些新的行政活動，這需要我們認真加以研究。

　　3.論文整體思路。從政府數(shù)據(jù)用信息技術革命的概念成為一項政府活動的事實，提出政府數(shù)據(jù)開放需要立法規(guī)范的命題，同時政府數(shù)據(jù)開放內涵、理念與法律系屬性、政府數(shù)據(jù)開放和政府信息公開的聯(lián)系、區(qū)別等基本問題提出了分析意見，分析了當前相關制度建設的現(xiàn)狀和政府數(shù)據(jù)開放立法存在的主要問題。

　　4.論文觀點新穎。總結政府數(shù)據(jù)開放的法律屬性;厘清政府數(shù)據(jù)開放與信息公開的管理;論文提出了政府數(shù)據(jù)開放的理論基礎與政府數(shù)據(jù)的公共性、公民對數(shù)據(jù)的所有權、政府數(shù)據(jù)開放的義務等等。

　　提兩個問題供作者進行進一步思考：1.作為一個新的現(xiàn)象、新的問題，對數(shù)據(jù)開放及其立法的關注和研究是一個過程，這個過程也是相當復雜的，問題也是相當多的，不是一篇幾千字論文可以囊括的，在政府數(shù)據(jù)開放體系上還有繼續(xù)深入研究的必要，特別是關于數(shù)據(jù)安全、知識產權等等一系列相關制度都要做分門別類加以研究。2.政府數(shù)據(jù)的開放既涉及法律規(guī)范問題，也涉及行政管理問題，還涉及信息技術問題，所以涉及綜合多學科，需要進一步深入學習。謝謝大家!